2018年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢十分復(fù)雜。從國際經(jīng)濟(jì)形勢來看，由于經(jīng)貿(mào)摩擦，中美兩國在貿(mào)易上和經(jīng)濟(jì)上都遭遇了一系列波動(dòng)和壓力。與此同時(shí)，我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中很多深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾也在不斷積累。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性矛盾指向很多，有些指向落點(diǎn)比較清晰、比較表面化，比如供給與需求在時(shí)點(diǎn)上的錯(cuò)位或在功能上的錯(cuò)位或在審美上的錯(cuò)位。因此，雖然供給在總量上可以匹配需求，但由于這些錯(cuò)位的影響，致使某些具體環(huán)節(jié)會(huì)出現(xiàn)供給無法滿足需求的情況，一方面形成供給過剩，另外一方面形成有效需求不足。這是一種結(jié)構(gòu)性失衡，屬于結(jié)構(gòu)性問題。但是這種問題比較表象化，相對來講通過強(qiáng)化市場功能、激勵(lì)生產(chǎn)主體就可以有效解決。但是，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中還存在一些深層次的結(jié)構(gòu)性失衡。這種結(jié)構(gòu)性失衡往往與發(fā)展策略的某些核心政策綁定在一起。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況來看，這種內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)積累、內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性問題的積累還是占有相當(dāng)高比重的。

 

　　當(dāng)然，除了結(jié)構(gòu)性問題以外，總量性問題的表現(xiàn)也是相對突出的。什么是總量性問題？結(jié)構(gòu)性問題是在供給和需求基本平衡、總量能夠?qū)崿F(xiàn)平衡的情況下所出現(xiàn)的錯(cuò)位或結(jié)構(gòu)性差異。而總量性問題往往是需求和供給之間無法形成均衡，也就是說供給趕不上需求，或者需求無法滿足供給，這兩個(gè)方向都會(huì)產(chǎn)生總量性風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行階段往往表現(xiàn)為需求無法滿足供給，或者需求小于供給。所以，如果想在經(jīng)濟(jì)下行壓力下解決總量性問題，核心內(nèi)容有兩個(gè)：第一,對供給進(jìn)行一定程度的去產(chǎn)能安排，通過去除過剩產(chǎn)能，保留優(yōu)勢產(chǎn)能，從而強(qiáng)制性地讓供給和需求走向新的均衡；第二，有效提升需求，使需求與供給規(guī)模有效匹配。提升需求的有效方法，一是擴(kuò)大消費(fèi)；二是擴(kuò)大投資。從我們的落點(diǎn)來看，一方面希望消費(fèi)能夠形成自我拉升，在消費(fèi)升級推動(dòng)條件下，形成加速度式增長；另一方面，我們也需要對投資進(jìn)行有效呵護(hù)，甚至對投資進(jìn)行有效的直接支撐，以滿足需求的擴(kuò)張，使需求能夠和供給有效匹配。

 

　　當(dāng)前的問題，就像政府工作報(bào)告所指出的，周期性、結(jié)構(gòu)性問題疊加。換句話說，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，既有總量不足的風(fēng)險(xiǎn)，也有結(jié)構(gòu)錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)。在上述兩大風(fēng)險(xiǎn)以及外部風(fēng)險(xiǎn)之下，我們在2018年取得了相當(dāng)好的成績，是難能可貴的。以下，我把2018年的情況簡單與大家做一個(gè)交流。

 

　　一、2018年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得顯著成就

 

　　2018年我國GDP總量首次突破90萬億元人民幣，是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，而且與第一大經(jīng)濟(jì)體之間的差距在不斷縮小。GDP增速維持在6.6%。6.6%這個(gè)數(shù)字比較實(shí)，因?yàn)樗c我們的用電量、貨運(yùn)量等實(shí)物類指標(biāo)的吻合度是非常高的。正是因?yàn)檫@些指標(biāo)的吻合度高，因此我國在GDP增長過程中就業(yè)拉動(dòng)效果也很好。2018年我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬人，明顯超過了年初預(yù)計(jì)的1100萬人的水平，實(shí)現(xiàn)了相對充分的就業(yè)狀態(tài)，調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5%左右的較低水平。在就業(yè)穩(wěn)定的情況下，物價(jià)水平也保持良好的穩(wěn)定狀態(tài)，居民消費(fèi)價(jià)格上漲2.1%，處于良性區(qū)間內(nèi)，處于近年來的中低水平。在經(jīng)濟(jì)總量出現(xiàn)巨大變化的同時(shí)，我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也在不斷改善，消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長作用進(jìn)一步增強(qiáng)。服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比也在快速提高。新動(dòng)能的成長速度非常迅猛，到2018年末市場主體總量超過1億戶。

 

　　在對外開放中，我們也實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)外貿(mào)和穩(wěn)外資的目標(biāo)。2018年，我國貨物進(jìn)出口總額超過30萬億元，超過美國成為全球貿(mào)易第一大國。在引進(jìn)外資方面，實(shí)際使用外資1383億美元，穩(wěn)居發(fā)展中國家首位，與美國的差距也不大。在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中，精準(zhǔn)脫貧有力推進(jìn)，農(nóng)村貧困人口減少1386萬，易地扶貧搬遷280萬人。這些都是非常難能可貴的指標(biāo)。另外，我們努力滿足和實(shí)現(xiàn)老百姓的安居目標(biāo)，棚戶區(qū)住房改造620多萬套，農(nóng)村危房改造190萬戶。

 

　　這些成績是在既存在周期性問題又存在結(jié)構(gòu)性問題，而且外部運(yùn)行還出現(xiàn)了相對較大的風(fēng)險(xiǎn)與擠壓情況下取得的，是全黨全國人民智慧與心血的結(jié)晶。當(dāng)然，面對成績我們還要看到成績背后的問題，而這些問題恰恰就是我們2019年宏觀調(diào)控要針對和解決的關(guān)鍵性矛盾。2019年政府工作報(bào)告對這些問題進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)和有效提煉，包括九個(gè)方面。

 

　　第一，外部輸入性風(fēng)險(xiǎn)上升。大家知道，中美兩國是世界兩大經(jīng)濟(jì)體和貿(mào)易大國，這樣兩個(gè)國家的經(jīng)貿(mào)摩擦產(chǎn)生了巨大外部性問題。從2018年情況來看，包括美國在內(nèi)的世界主要的經(jīng)濟(jì)體都出現(xiàn)了增長速度下滑、增長動(dòng)力不足的情況。于是，全球經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期下調(diào)，美國等國家出現(xiàn)了保護(hù)主義和單邊主義加劇的情況，而且國際大宗商品的價(jià)格也受到市場需求的變化而產(chǎn)生急劇的價(jià)格波動(dòng)，這些都會(huì)使我國面臨較大的外部不確定性，從而導(dǎo)致外部輸入性風(fēng)險(xiǎn)的壓力的出現(xiàn)。有效地對輸入性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先判斷，采取有效措施予以應(yīng)對，化危為機(jī)，是我們在2019年首先要解決的問題。

 

　　第二，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。特別是消費(fèi)增速減慢，有效投資增長乏力。消費(fèi)增速減緩的原因主要涉及三大因素：一是收入因素；二是預(yù)期因素；三是消費(fèi)結(jié)構(gòu)改善情況。從目前情況來看，居民收入狀況基本保持穩(wěn)定。近年來，居民收入增速與GDP增速保持基本同步的水平，而且我國GDP增速在全球各經(jīng)濟(jì)體中處于中高速狀態(tài)。這樣，收入因素并沒有對中國的消費(fèi)產(chǎn)生極大的向下的約束。所以，導(dǎo)致消費(fèi)增速放緩的主要原因來自以下兩點(diǎn)。第一點(diǎn)，預(yù)期因素的變化。在家庭支出結(jié)構(gòu)中，過大的支出用于房地產(chǎn)投資，由于房地產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)積累，房地產(chǎn)政策性調(diào)控的長效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度也呼之欲出，因此家庭在消費(fèi)中的信心受到一定程度的沖擊和影響。第二，我們產(chǎn)出的商品和服務(wù)與家庭需求之間匹配度的問題?，F(xiàn)在看來，中國家庭仍將形成一系列重大消費(fèi)熱點(diǎn)，但是這些消費(fèi)熱點(diǎn)有多少能夠跟中國的產(chǎn)品和中國的服務(wù)有效匹配是我們需要著力的關(guān)鍵點(diǎn)。

 

　　還有有效投資的問題。所謂有效投資就是，投資所生成的產(chǎn)出能夠匹配消費(fèi)需求。當(dāng)產(chǎn)出與需求匹配的時(shí)候，我們的投資就可以形成良好的投資回報(bào)，并且形成投資持續(xù)擴(kuò)大的有效的環(huán)境和支撐。在這個(gè)體系下，我們的投資可以實(shí)現(xiàn)自我良性的滾動(dòng)擴(kuò)張。但是，如果消費(fèi)增長緩慢，投資匹配消費(fèi)的能力不足，就會(huì)形成供給和需求之間的結(jié)構(gòu)性不匹配問題，在這個(gè)過程中相應(yīng)也會(huì)形成一系列重大風(fēng)險(xiǎn)。投資形成的產(chǎn)出無法匹配需求，就會(huì)導(dǎo)致投資的回報(bào)率急劇下滑，進(jìn)而影響投資的積累，影響再投資的安排。所以，有效投資增長乏力與產(chǎn)出問題是高度融合在一起的。

 

　　第三，實(shí)體經(jīng)濟(jì)困難較多，民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題尚未有效緩解，營商環(huán)境與市場主體期待還有差距。民營企業(yè)和中小微企業(yè)融資難、融資貴的問題困擾我們已久。從客觀角度來講，一些民營企業(yè)和中小微企業(yè)的經(jīng)營管理水平不高，規(guī)范性程度不高，經(jīng)營穩(wěn)定性不太好，盈利能力不太強(qiáng)，抵押物不太充足，這會(huì)造成融資難的問題；為了風(fēng)險(xiǎn)與收益相平衡，就會(huì)出現(xiàn)融資貴的問題。同時(shí)大家也很清楚，導(dǎo)致融資難、融資貴還有一個(gè)非常重要的原因，就是我們剛才提到的結(jié)構(gòu)性失衡。金融資源的配置過分強(qiáng)調(diào)企業(yè)在當(dāng)前的靜態(tài)穩(wěn)定、有沒有足夠的抵質(zhì)押資產(chǎn)、靜態(tài)規(guī)模有多大，而沒有從企業(yè)的動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度來進(jìn)行設(shè)計(jì)。既沒有這個(gè)角度的產(chǎn)品，也沒有這個(gè)角度的機(jī)制，甚至也沒有形成這個(gè)角度有效的風(fēng)險(xiǎn)評估模型。所以從這個(gè)角度來講，資金傾向于大企業(yè)，而不是傾向于能夠成長為大企業(yè)的小企業(yè)，自然也就導(dǎo)致融資難、融資貴問題的出現(xiàn)。從政策設(shè)計(jì)來看，一方面要給廣大的民營企業(yè)和中小微企業(yè)提供相對寬容的融資環(huán)境；另一方面要讓市場尋找出那些能夠成長為大企業(yè)的中小微企業(yè)，然后給它們提供傾斜性的資金支持，這本身就是我們改革和發(fā)展的重要方向。

 

　　第四，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，關(guān)鍵核心技術(shù)短板問題凸顯。從現(xiàn)在的情況來看，關(guān)鍵核心技術(shù)短板已經(jīng)制約了中國制造業(yè)真正意義走向高端制造、走向高效回報(bào)的途徑。所以，我們要集中所有的力量，一方面維護(hù)我們在國際分工體系中的地位和作用，另一方面實(shí)現(xiàn)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破，從而延長我們的產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建我們的新價(jià)值鏈。

 

　　第五，一些地方財(cái)政收支矛盾較大。2019年，我們要把財(cái)政可持續(xù)作為關(guān)鍵性要求，并且從中央財(cái)政到省級財(cái)政努力保障各級財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，維持、維護(hù)中國經(jīng)濟(jì)的基本穩(wěn)定。

 

　　第六，金融等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患依然不少。2018年，我們在金融改革中取得了非常大的成績，有將近4萬億銀行表外資產(chǎn)被納入銀行資產(chǎn)負(fù)債表表內(nèi)，并且進(jìn)入到央行嚴(yán)格監(jiān)管體系框架之下。在這個(gè)條件下，大量游離在外的表外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)得到了監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)水平出現(xiàn)了較為明確的降低。當(dāng)然，我們還存在著其他的風(fēng)險(xiǎn)。所以，距離風(fēng)險(xiǎn)得到良好的化解還有較長的距離。

 

　　第七，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)困難較多。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的不斷深入，剩下的貧困問題都是十分棘手的、綜合性的、復(fù)合性的，所以越往后解決問題的難度越大。綜合采用包括社保托底在內(nèi)的多種方式有效解決貧困問題，是我們在今后要全面實(shí)施的。既要重視產(chǎn)業(yè)扶貧，還要重視教育扶貧、異地搬遷扶貧、資產(chǎn)收益扶貧，當(dāng)然也要重視社會(huì)保障扶貧等一系列安排。

 

　　第八，生態(tài)保護(hù)和污染防治任務(wù)仍然繁重。

 

　　第九，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、食品藥品安全、收入分配等方面，群眾還有不少不滿意的地方。

 

　　另外，2018年還發(fā)生了多起公共安全事件和重大生產(chǎn)安全事故。這些都是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大不足和主要風(fēng)險(xiǎn)積累的矛盾點(diǎn)。2019年的宏觀調(diào)控工作要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，要堅(jiān)持頂層規(guī)劃，運(yùn)用系統(tǒng)視野，運(yùn)用針對性、科學(xué)性、有效性的方法，將上述所形成的重大問題予以有效的緩解、突破甚至是解決。

 

　　當(dāng)然，2019年在宏觀調(diào)控中還有下一個(gè)要求，就是宏觀調(diào)控的目標(biāo)要保證實(shí)現(xiàn)。2019年國務(wù)院給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)設(shè)定了不俗的發(fā)展指標(biāo)：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6%－6.5%；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內(nèi)；居民消費(fèi)價(jià)格漲幅3%左右；國際收支基本平衡，進(jìn)出口穩(wěn)中提質(zhì)；宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有效防控；農(nóng)村貧困人口減少1000萬以上，居民收入增長與經(jīng)濟(jì)增長基本同步；生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降3%左右，主要污染物排放量繼續(xù)下降。上述指標(biāo)既有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的直接考核，又有經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的代表指標(biāo)，說明2019年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的是高質(zhì)量發(fā)展，要求的是全面均衡性發(fā)展，要求的是不失速地維持在合理區(qū)間的發(fā)展。

 

　　根據(jù)上述的指標(biāo)要求和要針對性解決的關(guān)鍵性問題，2019年的宏觀調(diào)控要形成新的框架安排。首先要努力應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展；第二，要努力解決當(dāng)前所遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)中的主要矛盾或者是矛盾的主要方面；第三，要對2019年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)實(shí)現(xiàn)有效的鞏固和突破，采用有效手段來調(diào)動(dòng)社會(huì)運(yùn)行中的各種積極因素，調(diào)動(dòng)微觀主體的積極性和主動(dòng)性，從而使今年經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)良性的有效的循環(huán)和互動(dòng)。完成中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提出的國民經(jīng)濟(jì)的有效循環(huán)以及鞏固、增強(qiáng)、提升和暢通的發(fā)展目標(biāo)。

 

　　二、2019年我國宏觀調(diào)控的基本框架

 

　　2019年我國宏觀調(diào)控基本特征就是多了一項(xiàng)政策——就業(yè)優(yōu)先政策（就業(yè)政策）。就業(yè)政策原來是一種社會(huì)政策或者是一種“引致政策”。一般來講，我們追求經(jīng)濟(jì)增長速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整自然會(huì)帶動(dòng)就業(yè)量提高。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的改善能夠引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和要素供給、市場配置環(huán)境的發(fā)展和改善。2019年，我們把就業(yè)問題作為宏觀問題直接提出來，并將其作為直接的宏觀調(diào)控對象、宏觀政策手段來予以實(shí)施和應(yīng)用，就業(yè)政策會(huì)形成一系列關(guān)鍵的特殊性。這個(gè)特殊性主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，對于存量就業(yè)要采用有效的措施予以穩(wěn)定，不能讓存量就業(yè)產(chǎn)生較大的波動(dòng)；第二，對于新增就業(yè)，要通過多種渠道予以激勵(lì)，以形成新增就業(yè)的有效增長，滿足新增勞動(dòng)力的就業(yè)需求；第三，拓展就業(yè)的內(nèi)涵，對創(chuàng)業(yè)型就業(yè)、家庭型就業(yè)等進(jìn)行培育和引導(dǎo)，將其納入社會(huì)就業(yè)的重要模式和渠道中，并形成對周邊人員就業(yè)的有效帶動(dòng)；第四，提升勞動(dòng)者的素質(zhì)，使勞動(dòng)者產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)的能力或者產(chǎn)生適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)能力，使其能夠快速解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。上述四個(gè)方面成為就業(yè)優(yōu)先政策條件下，在宏觀層面能夠采取的重要政策路徑。當(dāng)然，在這個(gè)過程中還要搭配有效的政策手段予以實(shí)施。這些政策手段既包括財(cái)政手段，也包括貨幣手段，還包括一系列的精神和文化領(lǐng)域的激勵(lì)手段。這是就業(yè)政策中的顯性一面。它要作為一個(gè)獨(dú)立的宏觀政策肯定要有自己的政策手段以及政策發(fā)力的主要途徑和影響的主要方面。當(dāng)然，就業(yè)政策還要跟財(cái)政政策和貨幣政策形成有效的配套和協(xié)調(diào)，彼此不要產(chǎn)生內(nèi)耗，不要產(chǎn)生不匹配的情況。另外，還有一個(gè)很重要的邏輯是，我們的穩(wěn)就業(yè)、就業(yè)優(yōu)先的核心是滿足穩(wěn)增長的目標(biāo)。穩(wěn)就業(yè)是在穩(wěn)增長基礎(chǔ)上的穩(wěn)就業(yè)，而不是在穩(wěn)就業(yè)基礎(chǔ)上的穩(wěn)增長。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們絕不能因?yàn)榫蜆I(yè)問題而對產(chǎn)能結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、裝備以及工藝模式的改進(jìn)產(chǎn)生過大的阻力。換句話說，不能因?yàn)榫蜆I(yè)問題而相應(yīng)地放棄應(yīng)有的技術(shù)進(jìn)步安排，放棄應(yīng)有的模式創(chuàng)新安排，放棄工藝改進(jìn)改良安排。發(fā)展是第一位的，解決就業(yè)問題也要在發(fā)展的基礎(chǔ)上解決，而不是就解決就業(yè)而談如何來解決就業(yè)。我們的就業(yè)不是低水平的有活干，而是具有能夠滿足個(gè)人成長需求的、帶有職業(yè)理想的高水平就業(yè)。這是關(guān)于就業(yè)政策與財(cái)政政策和貨幣政策之間的協(xié)同運(yùn)作。

 

　　當(dāng)然，財(cái)政和貨幣政策之間的協(xié)同是傳統(tǒng)的老問題。2019年財(cái)政和貨幣政策之間的搭配應(yīng)該是“松中搭配”，積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。貨幣政策總體還要維持中性的松緊適度，而財(cái)政政策則需要加力提效。財(cái)政減稅的力度會(huì)進(jìn)一步加大，支出保障能力會(huì)進(jìn)一步提高。相應(yīng)的，貨幣政策要為財(cái)政政策的加力提效給予必要的響應(yīng)，同時(shí)不宜在整個(gè)經(jīng)濟(jì)層面和社會(huì)層面實(shí)施過大的流動(dòng)性供給，避免“大水漫灌”。根據(jù)這個(gè)要求，財(cái)政政策的要求是加力提效，貨幣政策的要求是松緊適度，大概念就是“松中搭配”。

 

　　“積極的財(cái)政政策、穩(wěn)健的貨幣政策、就業(yè)優(yōu)先政策”的架構(gòu)還有一個(gè)關(guān)鍵的落點(diǎn)，就是“誰來主導(dǎo)，誰來配合”的問題。從加力提效到松緊適度再到就業(yè)優(yōu)先的邏輯體系來看，財(cái)政政策處于主導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的地位，相應(yīng)的貨幣金融政策和就業(yè)優(yōu)先政策處于相對協(xié)同性的地位。在這個(gè)體系下，我們大致就構(gòu)建了2019年宏觀調(diào)控基本框架：三大政策體系融合，并且以財(cái)政政策為主導(dǎo)，以貨幣政策為支撐，以就業(yè)優(yōu)先政策為創(chuàng)新和突破口。接下來我們來看這三大政策在2019年的基本內(nèi)容?？紤]到當(dāng)前的政策調(diào)控本身就包括了許多經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容，我們在接下來宏觀調(diào)控的交流中，不去嚴(yán)格區(qū)分哪些是政策調(diào)控、哪些是政策改革。

 

　　1.財(cái)政政策

 

　　從總體上來看，財(cái)政政策要滿足加力提效的要求。

 

　　從加力的角度來看，2019年赤字率擬按2.8%安排，比去年預(yù)算高0.2個(gè)百分點(diǎn)。這0.2個(gè)百分點(diǎn)大約是3800億元的赤字規(guī)模。其中，中央財(cái)政赤字1.83萬億元，比2018年增長2800億元；地方財(cái)政赤字0.93萬億元，比2018年增加1000億元。有的同志說專項(xiàng)債不在赤字的統(tǒng)計(jì)當(dāng)中嗎？不在赤字的統(tǒng)計(jì)當(dāng)中。因?yàn)楦鶕?jù)中國四本預(yù)算，專項(xiàng)債所對應(yīng)的還款來源是政府性基金預(yù)算而不是一般公共預(yù)算，而赤字是在一般公共預(yù)算中的缺口，所以專項(xiàng)債不在赤字規(guī)模之內(nèi)。2019年財(cái)政支出超過23萬億元，是歷史上的最高值，增長6.5%，與GDP增速（6.6%）大致保持趨同。在這種增速的條件下，財(cái)政政策效力的發(fā)揮、對國民經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)主要依托兩點(diǎn)進(jìn)行：第一，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；第二，提升資金管理效率。這兩點(diǎn)無論優(yōu)化資金配置結(jié)構(gòu)，還是提升資金管理效率，核心都落在“提效”二字上，加力提效就構(gòu)建完成。

 

　　除此之外，中央財(cái)政要加大對地方財(cái)政的稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長10.9%。改革完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，緩解困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，決不讓基本民生保障出問題。

 

　　在上述的總體框架下，2019年財(cái)政政策主要在以下五個(gè)方面展開工作。

 

　　第一，實(shí)施更大規(guī)模的減稅。從減稅的落點(diǎn)來看，普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點(diǎn)降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。

 

　　我先講小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的減讓問題。小微企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或者叫作增值稅小規(guī)模納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，2018年從原來的年?duì)I業(yè)收入50萬元提高到500萬元；征收率按3%來征收。2019年最大的變化是小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額3萬元提高到10萬元。

 

　　在增值稅減稅的同時(shí)，擴(kuò)大對中小企業(yè)、小微企業(yè)所得稅的減稅安排。另外，我們還將推進(jìn)一般納稅人的增值稅改革。將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負(fù)明顯降低。累計(jì)下來，增值稅減稅規(guī)模在7000億元上下。還考慮到部分生產(chǎn)服務(wù)業(yè)和生活服務(wù)業(yè)是按照6%征稅的，6%的稅率不變，由于前端的稅率開始減少，這些企業(yè)所能夠獲得的抵扣規(guī)模開始下降。因此，保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增，繼續(xù)向推進(jìn)稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進(jìn)。

 

　　第二，明顯降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，各地可降至16%。但是，地方財(cái)政要通過一定的渠道對養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施有效的財(cái)政補(bǔ)貼，以避免在降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況下導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。除了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以外，我們還涉及失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)兩類保險(xiǎn)的征收，工傷保險(xiǎn)根據(jù)繳費(fèi)人數(shù)的多少和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定累退方案，而失業(yè)保險(xiǎn)則對穩(wěn)崗企業(yè)和新增就業(yè)較為明顯的企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的返還和獎(jiǎng)勵(lì)，這些政策都將繼續(xù)堅(jiān)持。

 

　　第三，在減稅降費(fèi)全面推進(jìn)的同時(shí)，預(yù)算平衡成了一個(gè)大問題，怎么樣能夠?qū)崿F(xiàn)在減稅降費(fèi)的同時(shí)還能夠保證預(yù)算平衡？全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元。這2萬億的減收靠什么平衡？一方面要開源，另一方面要節(jié)流。首先，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右。有人說5%和3%的比例很低。首先，我們進(jìn)行預(yù)算績效管理，對這筆資金管理強(qiáng)度就很強(qiáng)，另外我們的一般性經(jīng)費(fèi)的支出和“三公”經(jīng)費(fèi)壓縮已經(jīng)持續(xù)第7年了，該有的水分和該有的空間該壓完的基本上都壓完了，現(xiàn)在再壓低5%，基本上要從手指縫和骨頭縫里往外壓了。而且報(bào)告明確指出，長期沉淀資金一律收回，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。諸多努力是希望既讓企業(yè)獲利，讓收入分配改革能夠真正得以實(shí)行和落地，又可以保證財(cái)政健康可持續(xù)。報(bào)告指出，“我們要切實(shí)讓市場主體特別是小微企業(yè)有明顯減稅降費(fèi)感受，堅(jiān)決兌現(xiàn)對企業(yè)和社會(huì)的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成辦好。”

 

　　第四，有效發(fā)揮地方政府債券作用。2019年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，較2018年增加8000億元，與2018年較2017年新增8000億元的增幅基本一致。專項(xiàng)債券的發(fā)行和擴(kuò)大有效保證了2019年基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)資金的籌集問題。另外，我們還要適當(dāng)增加政府支出的杠桿作用。而且，考慮到地方政府債務(wù)償還壓力和重大風(fēng)險(xiǎn)，2019年仍將為地方政府安排一定數(shù)量的置換債券，減輕地方利息負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對融資平臺(tái)公司的改革，審慎管理，堅(jiān)決避免出現(xiàn)“半拉子”工程。

 

　　第五，深化財(cái)政體制改革。財(cái)政體制改革主要是三大板塊：第一，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；第二，健全地方稅體系，穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法；第三，實(shí)施預(yù)算公開，并在預(yù)算公開的情況下提升預(yù)算管理的效率和效果。

 

　　以上這些財(cái)政政策對于平衡財(cái)力、實(shí)現(xiàn)對減稅降費(fèi)的有力支撐也將發(fā)揮重大的作用。

 

　　2.貨幣金融政策

 

　　第一，2019年貨幣政策，總體來講是松緊適度的。松緊適度，同時(shí)覆蓋了價(jià)格型貨幣政策和數(shù)量型貨幣政策兩個(gè)層面。

 

　　數(shù)量型貨幣政策，主要針對的是貨幣供應(yīng)量的多與少的問題，所涉及的政策手段有貨幣發(fā)行、投放、法定存款準(zhǔn)備金的調(diào)整、再貸款安排，等等。國務(wù)院要求數(shù)量型的貨幣政策，廣義貨幣M2和社會(huì)融資規(guī)模增速要與國內(nèi)生產(chǎn)總值名義增速相匹配。換句話說，2019年的貨幣增長要與產(chǎn)出綁定在一起，而不是資產(chǎn)。另外，在實(shí)際的執(zhí)行中，報(bào)告明確要求，既要把好貨幣供給總閘門，不搞“大水漫灌”，又要靈活運(yùn)用多種貨幣政策工具，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，保持流動(dòng)性合理充裕，有效緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　價(jià)格型貨幣政策也在同步發(fā)力。深化利率市場化改革，降低實(shí)際利率水平。完善匯率形成機(jī)制，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。也就是說，我們要引導(dǎo)利率的適當(dāng)下行，以降低債務(wù)的負(fù)擔(dān)，并有效激勵(lì)投資活動(dòng)。此外，我們還要完善匯率形成機(jī)制，從而保證人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，避免匯率過大波動(dòng)給海外投資和貿(mào)易帶來沖擊和影響。

 

　　第二，在貨幣政策得以完善和確定的同時(shí)，金融政策也要全面推向深入。從金融政策的情況來看，2019年的工作重心是著力緩解企業(yè)融資難和融資貴的問題。要想解決融資難和融資貴問題的重點(diǎn)在于解決信貸問題、資本市場改革問題以及相關(guān)企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營性收費(fèi)的問題。首先，要求改革完善貨幣信貸投放機(jī)制，適時(shí)運(yùn)用存款準(zhǔn)備金率、利率等數(shù)量和價(jià)格手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大信貸投放、降低貸款成本，精準(zhǔn)有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不能讓資金空轉(zhuǎn)或脫實(shí)向虛。其次，加大對中小銀行定向降準(zhǔn)力度，釋放的資金全部用于民營和小微企業(yè)貸款；支持大型商業(yè)銀行多渠道補(bǔ)充資本，增強(qiáng)信貸投放能力，鼓勵(lì)增加制造業(yè)中長期貸款和信用貸款；國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款要增長30%以上。第三，清理規(guī)范銀行及中介服務(wù)收費(fèi)。完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核機(jī)制，激勵(lì)加強(qiáng)普惠金融服務(wù)，切實(shí)使中小微企業(yè)融資緊張狀況有明顯改善，綜合融資成本必須有明顯降低。

 

　　第三，金融體制改革。關(guān)于資本市場的相關(guān)改革。資本市場改革的核心是股票市場，要進(jìn)一步擴(kuò)大股票市場的規(guī)模，增強(qiáng)股票市場的融資能力，完善股票市場的估值體系，優(yōu)化股票市場的運(yùn)行效率。在這個(gè)體系下，實(shí)現(xiàn)注冊制改革的有效嘗試和起步。上海證交所開啟科創(chuàng)板的步伐，科創(chuàng)板體現(xiàn)出注冊制改革在股票市場有效落地的嘗試和探索。改革完善資本市場基礎(chǔ)制度，促進(jìn)多層次資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重。增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障功能。加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警和化解處置。我國財(cái)政金融體系總體穩(wěn)健，可運(yùn)用的政策工具多，我們有能力守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。促進(jìn)多層次資本市場的健康發(fā)展，特別是股票市場的發(fā)展。另外，增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障功能。也就是要求保險(xiǎn)姓保，雄安地區(qū)的洪水保險(xiǎn)、山東的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)等都是增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障功能的有效落點(diǎn)。

 

　　此外，我們還要改革優(yōu)化金融體系結(jié)構(gòu)，發(fā)展民營銀行和社區(qū)銀行。通過一系列有效的創(chuàng)新手段，金融能夠通過共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的方式推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而不是簡單解決資金融通方面的缺口或通過對資金的壟斷權(quán)攫取巨額投資收益。

 

　　3.就業(yè)優(yōu)先政策

 

　　2019年政府工作報(bào)告首次將就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀調(diào)控框架體系。這種角度需要就業(yè)政策完成兩個(gè)基本選項(xiàng)：第一，就業(yè)政策到底是什么、落點(diǎn)在哪里、主要通道在何方；第二，就業(yè)政策如何與財(cái)政和貨幣政策形成有效協(xié)同而不是相互掣肘。從上述角度出發(fā)，2019年就業(yè)政策在宏觀調(diào)控的相應(yīng)安排包括以下兩個(gè)方面。

 

　　第一，就業(yè)優(yōu)先政策要全面發(fā)力。報(bào)告指出，就業(yè)是民生之本、財(cái)富之源。把就業(yè)政策置于宏觀政策層面是首次，目標(biāo)是強(qiáng)化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導(dǎo)向。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國就業(yè)總量壓力不減、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，新的影響因素還在增加，必須把就業(yè)擺在更加突出位置。穩(wěn)增長首要是為保就業(yè)。2019年城鎮(zhèn)新增就業(yè)要在實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，力爭達(dá)到近幾年的實(shí)際規(guī)模，既保障城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)，也為農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)留出空間。只要就業(yè)穩(wěn)、收入增，我們就更有底氣。這是就業(yè)政策的基本落點(diǎn)和地位的確立。就業(yè)政策被放到宏觀調(diào)控框架中，并作為三大支撐性政策中關(guān)鍵性、創(chuàng)新性的政策。

 

　　第二，就業(yè)政策在2019年的核心安排。報(bào)告要求，多管齊下穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)。將四個(gè)通道發(fā)展好運(yùn)用好。對于新增就業(yè)群體、重點(diǎn)群體的就業(yè)工作以及形成創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的良性安排中，要求扎實(shí)做好高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)工作，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)各類就業(yè)困難人員的就業(yè)幫扶；對招用農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)半年以上人員的各類企業(yè)，三年內(nèi)給予定額稅費(fèi)減免。加強(qiáng)對靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持。堅(jiān)決防止和糾正就業(yè)中的性別和身份歧視。實(shí)施職業(yè)技能提升行動(dòng)，從失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。對于高等職業(yè)教育，大規(guī)模擴(kuò)招100萬人，并擴(kuò)大高職院校獎(jiǎng)助學(xué)金覆蓋面、提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加快學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接，使得現(xiàn)代職業(yè)教育和普通教育之間能夠形成一定程度的交叉，構(gòu)建起人才流動(dòng)的立交橋。對于中等職業(yè)教育，要設(shè)立中等職業(yè)教育國家獎(jiǎng)學(xué)金。支持企業(yè)和社會(huì)力量興辦職業(yè)教育。我們要以現(xiàn)代職業(yè)教育的大改革大發(fā)展，加快培養(yǎng)國家發(fā)展急需的各類技術(shù)技能人才，讓更多青年憑借一技之長實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，讓三百六十行人才薈萃、繁星璀璨。

 

　　就業(yè)政策，既要形成有效的就業(yè)突破，形成新思維、新模式、新路徑和新手段，又要與財(cái)政和貨幣政策形成有效的銜接和連通。就業(yè)政策作為宏觀政策來講將統(tǒng)領(lǐng)與之相關(guān)的其他的行業(yè)政策、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策。在上述的三大政策體系之下，我們將形成新的宏觀調(diào)控框架，這個(gè)框架我們姑且稱之為“兩積極一穩(wěn)健”，即：積極的就業(yè)政策、積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。通過“兩積極一穩(wěn)健”有效地針對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的關(guān)鍵性矛盾，化解重大風(fēng)險(xiǎn)，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)有效的支撐。