——2018年我國宏觀經(jīng)濟與財政政策分析報告

　　來源：經(jīng)濟參考報

　　□閆坤 張鵬

　?。ㄗ髡呓榻B：閆坤為中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長，張鵬為中國財政科學研究院研究員）

　　以逆周期調(diào)節(jié)來統(tǒng)領(lǐng)宏觀調(diào)控的主體框架和基本取向，總體上強調(diào)擴張、支撐、協(xié)調(diào)、平衡的特征，即：政策取向上以擴張性為主；政策目標是支撐經(jīng)濟合理運行，確保經(jīng)濟平穩(wěn)有序健康增長；宏觀政策應(yīng)統(tǒng)籌運用財政政策、貨幣政策等，發(fā)揮政策合力；政策策略上要堅持平衡，既包括市場體系各個結(jié)構(gòu)的運行平衡，也包括市場與政府之間的作用平衡。

　　鞏固“六穩(wěn)”基礎(chǔ) 應(yīng)對“穩(wěn)中有變”

　　2018年第四季度中國經(jīng)濟運行基本趨同于全年狀態(tài)，宏觀經(jīng)濟風險有所下降，經(jīng)濟運行的穩(wěn)定環(huán)境得以維持，但外部經(jīng)濟壓力明顯加大，內(nèi)部的重大風險并未得到根本解決，當前中國經(jīng)濟仍處于“拐點”的風險期，需要在做好“六穩(wěn)”的前提下，全面實施逆周期調(diào)節(jié)。

　?。ㄒ唬?ldquo;六穩(wěn)”框架成果初顯，經(jīng)濟運行平穩(wěn)有序

　　2018年，中國經(jīng)濟基本實現(xiàn)了中央政治局會議要求的穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期的相關(guān)目標，宏觀經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，矛盾與風險得到了初步的緩解。

　　經(jīng)濟增速達到6.6%，貢獻全球30%的經(jīng)濟增量。2018年全年，我國經(jīng)濟增速達到6.6%，經(jīng)濟總量達到900309億元，約占全球經(jīng)濟總量的16%，穩(wěn)居全球第二大經(jīng)濟體。據(jù)IMF的測算，2018年中國經(jīng)濟為世界經(jīng)濟增長貢獻了30%的增量。

　　就業(yè)環(huán)境總體穩(wěn)定，GDP增長的就業(yè)帶動能力提升。2018年，我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬人。年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.82%，調(diào)查失業(yè)率為4.9%，低于4.5%和5.5%的控制目標。GDP每增長1%帶動的就業(yè)人口約為206萬人，超過2017年的196萬人的水平。

　　金融風險總體下降，服務(wù)實體經(jīng)濟的能力明顯增強。2018年，金融風險的五大表征均出現(xiàn)明顯回落，主要指標有所好轉(zhuǎn)：一是利率水平降低，資金成本有所下降；二是宏觀杠桿率快速上升的情況得到控制，宏觀杠桿水平總體穩(wěn)定；三是金融脫媒的狀況有所改善；四是表外資金規(guī)模明顯下降；五是金融體系內(nèi)部的風險水平有所降低。

　　對外貿(mào)易總額首超30萬億元，繼續(xù)蟬聯(lián)第一貿(mào)易大國。2018年，我國進出口總額達到305050億元，再次超過美國成為全球第一貿(mào)易大國。從構(gòu)成來看，出口總額達到164177億元，增長7.1%；進口總額達到140874億元，增長12.9%；貿(mào)易順差23303億元，下降18.3%?？傮w保持穩(wěn)定，貿(mào)易進一步趨向平衡。

　　外資規(guī)模保持高位穩(wěn)定，制造業(yè)外資顯著增長。2018年，我國實際利用外資1349.7億美元，同比增長3%。其中，制造業(yè)實際利用外資413億美元，同比增長20.1%，占比高達30.6%，高新技術(shù)制造業(yè)同比增長35.1%。

　　固定資產(chǎn)投資規(guī)模保持穩(wěn)定，制造業(yè)投資增速顯著加快。2018年，我國固定資產(chǎn)投資總額達到635636億元，增速為5.9%，總體保持穩(wěn)定。其中，民間投資總額為394051億元，增長8.7%，占固定資產(chǎn)投資比重的62%。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第二產(chǎn)業(yè)的投資增速達到6.2%，其中制造業(yè)投資增速達到9.5%，超過平均投資增速。

　　形成良好收入預期，促進消費穩(wěn)定增長。2018年，我國居民平均收入達到28228元，增速為8.7%，剔除價格因素達到6.5%，快于人均GDP增速。從收入分配結(jié)構(gòu)上看，2018年我國居民收入占GDP的比重達到42.7%，收入分配結(jié)構(gòu)進一步改善。居民人均消費支出為19853元，較2017年增長8.7%。從運行數(shù)據(jù)來看，平均消費傾向仍處于歷史高位，市場預期平穩(wěn)。

　?。ǘ┓€(wěn)中有變、變中有憂的風險表征

　　在初步實現(xiàn)“六穩(wěn)”目標的同時，經(jīng)濟運行中的深層次矛盾和結(jié)構(gòu)性風險也在一定程度上積累?？梢詫⑦@些矛盾和風險歸納為以下六個方面：

　　外部環(huán)境復雜嚴峻。2019年，全球經(jīng)濟運行依舊十分復雜，對我國的外部經(jīng)濟運行環(huán)境帶來了較大壓力。這些壓力和問題包括：美國經(jīng)濟政策特別是貨幣政策是否繼續(xù)“以鄰為壑”、“一意孤行”；在推動共建“一帶一路”過程中，能否發(fā)揮企業(yè)的主體作用，突破現(xiàn)有“瓶頸”，真正形成東西雙向開放、陸海內(nèi)外聯(lián)動的新局面。

　　經(jīng)濟面臨下行壓力。2018年，從推動經(jīng)濟增長的三駕馬車來看，全社會消費品零售總額增速僅為9%，固定資產(chǎn)投資增速僅為5.9%，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速下降明顯。相較于內(nèi)部需求，出口在保持了三個季度的快速增長之后，在四季度也出現(xiàn)減速的現(xiàn)象。

　　金融出現(xiàn)偶發(fā)性的異常波動和共振。2018年7月至10月，我國金融市場一度出現(xiàn)股市、匯市、債市的相關(guān)聯(lián)的異常波動。雖然這種資產(chǎn)市場間的風險聯(lián)動和壓力共振的主要誘因是外部的，但在短期內(nèi)所形成的風險壓力仍不容小覷。

　　地方政府債務(wù)風險仍需警惕。2018年，地方政府隱性債務(wù)風險得到有效控制，但債務(wù)總規(guī)模依然龐大。2018年，顯性債務(wù)規(guī)模新增21800億元，增速達到13.5%，政府表內(nèi)支付利息約為7345億元，增速達17.1%，約為同期財政收入增速的2.75倍。債務(wù)利息的迅速增長對未來的財政保障能力和服務(wù)提供能力形成了壓力。

　　民營企業(yè)和中小企業(yè)融資難、融資貴的問題依然突出。2018年，我國民營企業(yè)和中小企業(yè)融資取得了一定程度的改善。但是，民營企業(yè)和中小企業(yè)的融資環(huán)境并未取得根本性改善。

　　資本市場機制扭曲，脆弱性增強。受注冊制改革再度延遲的影響，股票市場的價值估值和定價機制仍然以凈資產(chǎn)規(guī)模作為定價基礎(chǔ)（即每股所代表的凈資產(chǎn)水平），而不是利于杠桿管理和投資風險自覺的收益率定價原則。凈資產(chǎn)定價機制在市場建立初期可以有效穩(wěn)定市場，但隨著市場功能的不斷拓展、市場參與主體和交易手段的日趨多樣，這種定價機制上的扭曲一方面加大了杠桿波動風險，另一方面導致風險水平和收益率的失衡。

　　這六方面矛盾，既有短期的，也有長期的，既有周期性的，也有結(jié)構(gòu)性的。從其內(nèi)在作用機制來看，有效擴大內(nèi)需、糾正機制扭曲、強化競爭的基礎(chǔ)性地位和防控杠桿風險是有效應(yīng)對運行壓力，化解矛盾的關(guān)鍵切入點和抓手。

　　財政收入增速放緩 收支壓力加大

　　2018年，各級財政部門聚力增效實施積極的財政政策，大力實施減稅降費，保持較高支出強度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金效益，全年財政收支運行情況良好。

　?。ㄒ唬┙Y(jié)構(gòu)性減稅效果顯現(xiàn)，收支缺口有所增大

　　2018年，全國一般公共預算收入183352億元，同比增長6.2%，總體進入到中低速增長階段。全國一般公共預算支出達到220906億元，同比增長8.7%，保持較快增速。一般公共預算的收支缺口達到37554億元，同比增長22.1%，財政收支壓力進一步加大。

　　結(jié)構(gòu)性減稅效果顯現(xiàn)，稅制結(jié)構(gòu)總體優(yōu)化。2018年，在減稅政策的推進下，我國增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和進出口環(huán)節(jié)稅的增速水平都呈下降態(tài)勢，結(jié)構(gòu)性減稅的特征突出，效應(yīng)也在逐步積累和改善。從稅制結(jié)構(gòu)來看，由于減稅主要圍繞著生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)進行，所以總體表現(xiàn)為間接稅增速放緩，直接稅增速相對穩(wěn)定。

　　支出結(jié)構(gòu)總體穩(wěn)定，收支壓力不斷加大。從財政收支情況來看，2018年的收支缺口約為37554億元，占一般公共預算收入的20.5%，占GDP總量的4.2%左右，較大幅度的超過了赤字率2.6%的水平。從收支缺口的進度數(shù)據(jù)來看，2018年4月以來，我國在2018年曾出現(xiàn)5個月的月度“赤字”，收支缺口壓力較大。

　?。ǘ┱曰鹗杖氤霈F(xiàn)缺口，專項債券改革勢在必行

　　2018年全年，政府性基金收入規(guī)模達到75405億元，增速達到22.6%，總體保持快速增長。從支出來看，全年政府性基金支出規(guī)模達到80562億元，增速高達32.1%，超過基金的收入水平。全年政府性基金表現(xiàn)出明顯的收支缺口。

　　從政府性基金的收支缺口來看，繼續(xù)按照原有的政府專項債券模式顯然不可持續(xù)：第一，政府將專項債作為直接債務(wù)對待，將有可能使大量的專項債的償還責任轉(zhuǎn)向一般公共預算收入；第二，仍以現(xiàn)行的政府性收費和基金收入作為專項債的還款來源，將限制專項債的發(fā)行規(guī)模；第三，所籌集的債務(wù)資金須經(jīng)預算再次分配，一般不直接針對具體的項目，導致項目的資產(chǎn)分置和融資管理空間不足。因此，必須全面改革政府專項債務(wù)，一是將政府項目的收益?zhèn)c專項債合并，大幅提升專項債發(fā)行限額；二是堅持專項債券作為政府直接債券的定位，以明晰限額，加強風險管控，并促進債券發(fā)行；三是將項目收益作為優(yōu)先還款來源，政府承擔正常的民事?lián)Ｘ熑危毚_定違約事實和資金規(guī)模后再納入責任范疇；四是以項目為對象直接發(fā)行專項債券，將政府專項債務(wù)資金直接作為項目的資本金，以放大融資能力，實現(xiàn)財政與金融的有效融合。

　?。ㄈ┱畟鶆?wù)總體安全，新增債務(wù)仍有空間

　　截至2018年年末，地方政府債務(wù)余額為183862億元，占2018年地方政府全口徑財政收入（一般公共預算收入+政府性基金收入）的109%，總體處于中上層級的風險水平。

　　從地方政府債券限額的情況來看，截至2018年底，我國共有約26112億元的債券空間沒有使用，約占地方債務(wù)總量的14.1%。也即，如果出現(xiàn)了超出預計的情況，我國目前仍有繼續(xù)擴大債務(wù)發(fā)行的能力或者承擔14%左右減稅降費的能力。

　　有序做好四大戰(zhàn)略布局

　　要立足長期大勢，站在宏觀全局，準確把握宏觀調(diào)控的度，有針對性的引導市場預期，從而有序做好以下四個方面的戰(zhàn)略布局。

　?。ㄒ唬┖暧^調(diào)控布局：逆周期調(diào)節(jié)

　　中央經(jīng)濟工作會議指出，宏觀政策要強化逆周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，適時預調(diào)微調(diào)，穩(wěn)定總需求。以逆周期調(diào)節(jié)來統(tǒng)領(lǐng)宏觀調(diào)控的主體框架和基本取向，總體上強調(diào)擴張、支撐、協(xié)調(diào)、平衡的特征，即：政策取向上以擴張性為主；政策目標是支撐經(jīng)濟合理運行，確保經(jīng)濟平穩(wěn)有序健康增長；宏觀政策應(yīng)統(tǒng)籌運用財政政策、貨幣政策等，發(fā)揮政策合力；政策策略上要堅持平衡，既包括市場體系各個結(jié)構(gòu)的運行平衡，也包括市場與政府之間的作用平衡。

　　財政政策應(yīng)以擴張性為基本政策取向。政策作用的要點包括釋放市場空間、激發(fā)企業(yè)活力和提升支撐能力；從政策構(gòu)成要點來看，主要包括更大規(guī)模的減稅降費、較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模和大幅減少政府對資源的直接配置。

　　貨幣政策仍將保持穩(wěn)健的基本取向，以預調(diào)、微調(diào)為主，主要從四方面著手：一是確保金融市場的流動性供給松緊適度、合理充裕，避免資金緊張導致債務(wù)風險壓力，也防止形成通貨膨脹預期；二是改善貨幣政策傳導機制，著力在供給機制、交易機制和價格機制上形成突破；三是提高直接融資的比重；四是解決好民營企業(yè)和小微企業(yè)融資難融資貴的問題。

　　（二）經(jīng)濟體制改革布局：堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不動搖

　　中央經(jīng)濟工作會議指出，我國經(jīng)濟運行主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，必須堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動搖。2019年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是做好“鞏固、增強、提升、暢通”。

　　一是要鞏固“三去一降一補”成果。推動更多產(chǎn)能過剩行業(yè)加快出清，但在手段上要更加注重市場化、法治化；要著力降低全社會各類營商成本，繼續(xù)推進對制度性交易成本、稅費成本、融資成本、用能成本和物流成本的控制和減讓安排；以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施和新興基礎(chǔ)設(shè)施為重點，加大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域補短板力度。

　　二是要增強微觀主體活力。圍繞“市場、競爭、產(chǎn)權(quán)和保障”下功夫，提升市場的統(tǒng)一開放、競爭有序的機制和環(huán)境；建立公平開放透明的市場規(guī)則和法治化營商環(huán)境；完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體系和保護制度，發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家主觀能動性；綜合運用宏觀經(jīng)濟政策和結(jié)構(gòu)性政策，促進正向激勵和優(yōu)勝劣汰，發(fā)展更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

　　三是要增強提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。推進全面創(chuàng)新體系和參與式創(chuàng)新機制建設(shè)，給予中小企業(yè)相對平等的技術(shù)話語權(quán)和基于專業(yè)性基礎(chǔ)上的規(guī)模效應(yīng)，并與傳統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模效應(yīng)相疊加，推動技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新轉(zhuǎn)向生產(chǎn)成本優(yōu)勢和效率優(yōu)勢。以此為基礎(chǔ)，培育和發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)集群，并借助信息技術(shù)和動力技術(shù)，推進新的生產(chǎn)組織技術(shù)和市場組織模式的應(yīng)用。

　　四是要暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。關(guān)鍵著力點是形成三個良性循環(huán)：一是形成國內(nèi)市場和生產(chǎn)主體的良性循環(huán)，要推動以有效供給和市場效率為核心，改造和提升我國生產(chǎn)主體和市場組織形態(tài)，使供給能夠匹配和適應(yīng)市場的變動；二是形成經(jīng)濟增長和就業(yè)擴大的良性循環(huán)，核心是做好就業(yè)優(yōu)先，采取多種方式維護和保障就業(yè)；三是金融和實體經(jīng)濟良性循環(huán)，提高金融體系服務(wù)實體經(jīng)濟能力，并有效防范金融風險，并著力提升實體經(jīng)濟的產(chǎn)出效率和收益。

　?。ㄈ┦袌霭l(fā)展布局：促進形成強大國內(nèi)市場

　　2019年市場發(fā)展工作的核心是全面推進“消費、投資、技術(shù)、要素”四個市場的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第一，消費市場要努力滿足最終需求，提升產(chǎn)品質(zhì)量，細分差異化需求；加快教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、旅游等服務(wù)業(yè)發(fā)展，引導消費升級；改善消費環(huán)境；落實好個人所得稅專項附加扣除政策，增強消費能力。

　　第二，投資市場要加大制造業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，加大生產(chǎn)設(shè)備類投資；加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以補短板為著力點，加大城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施等投資力度，補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)短板，加強自然災害防治能力建設(shè)。

　　第三，技術(shù)市場主要圍繞“共享、保護、健全、支持”展開。即：構(gòu)建開放、協(xié)同、高效的共性技術(shù)研發(fā)平臺，抓緊布局國家實驗室；加強知識產(chǎn)權(quán)保護和運用，完善和提升專利保護的法律體系；推進以企業(yè)為主體的產(chǎn)學研一體化創(chuàng)新機制；突破資金渠道和科研條件“瓶頸”，加大對中小企業(yè)創(chuàng)新支持力度。

　　第四，要素市場的核心是資本市場。要通過深化改革，打造一個規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場；提高上市公司質(zhì)量，鼓勵企業(yè)向投資者分紅；有效推進做空機制、杠桿機制和溢出配資機制的建設(shè)；推動在上交所設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制盡快落地，并有序推進“新三板”的完善與提升。

　?。ㄋ模╋L險防控布局：結(jié)構(gòu)性去杠桿

　　2019年，結(jié)構(gòu)性去杠桿改革要做好“堅定、可控、有序、適度”。

　　一是要堅定的打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，堅決控制住債務(wù)的增長，堅決改善有效產(chǎn)出與利息負擔的關(guān)系，堅決采取有效措施，根據(jù)經(jīng)濟整體運行情況和實體經(jīng)濟的產(chǎn)出情況，改善企業(yè)資產(chǎn)負債表。

　　二是要堅持債務(wù)風險總體可控、壓力總體可負擔的原則，堅持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，著力完善金融基礎(chǔ)設(shè)施，強化監(jiān)管和服務(wù)能力。

　　三是要推進有序改善債務(wù)分布和杠桿“轉(zhuǎn)表”，在適度增加政府債務(wù)的同時，戰(zhàn)略性的調(diào)整企業(yè)債務(wù)，并維護家庭債務(wù)水平的基本穩(wěn)定，堅持優(yōu)化債務(wù)投資的基本方向。

　　四是要保持政策和債務(wù)的適度性，既要適當?shù)脑黾?ldquo;信用”或“剛兌”空間，以增強融資能力和條件，滿足投資和展期的需要，防范金融市場異常波動和共振；又要有效約束政府信用和金融信用的濫用，避免“道德風險”和“逆向選擇”，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風險。

　　2019年，經(jīng)濟雖有下降的壓力，政策卻充滿著上升的動力，而經(jīng)濟主體和市場機制則在公平競爭的基礎(chǔ)上，充盈著澎湃的活力。