PPP和項目管理專家、清華大學教授 王守清

　　PPP并非新興概念

　　PPP是Public-Private Partnership的縮寫。在國際上，依據(jù)其字面含義，指的是“公私合作伙伴關(guān)系”。但在中國的實踐中，與政府合作、代表商業(yè)力量的一方，不乏國企或混合所有制企業(yè)，故也有學者認為“政企合作”的表述更準確。而目前官方確認的說法，則是“政府與社會資本合作”。

　　雖然私營企業(yè)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長的歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)在國際上是1997年，但在我國熱起來不過是近年來的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession(特許經(jīng)營)、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(Private Finance Initiate)等。BOT是1984年土耳其總理奧扎爾提出的，“土耳其是現(xiàn)代社會最早應用BOT的國家，而我國1984年簽約的沙角二期電廠是有文獻記載的全球第一個成功移交的BOT項目。不過，沙角二期電廠當時不是國家級批準而是省級(廣東)批準的項目。我國國家級批準的第一個BOT項目是1996年的來賓二期電廠。

　　當時間進入上世紀90年代初期，全球的公私合作項目迅猛增長，并于1997年達到頂峰。“我國則從九十年代中后期開始應用BOT特別是BT(Build-Transfer)模式。”王守清說，“但是BT模式中存在較大問題。” 于是，2012年底，財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會四部委聯(lián)合下發(fā)了財預[2012]463號“關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知”。雖然它主要是規(guī)范地方政府融資行為，不是專門針對BT，但是對于BT卻影響很大，幾乎做BT的路都堵死了。

　　我們現(xiàn)在所談的PPP，更多的是廣義的，即只要是企業(yè)獲政府授權(quán)，出錢出力與政府合作，提供本該由政府投資提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等公共或準公共產(chǎn)品或服務(wù)(注：后文統(tǒng)稱公共產(chǎn)品)，都可以叫PPP。

　　而國際業(yè)界對PPP的定義開始是偏狹義的，即政府和企業(yè)長期合作提供公共產(chǎn)品，但政府不是直接行政干預，而是通過政府在項目公司占有股份等商業(yè)方式，來干預項目運作，以保證公眾的利益，共擔風險，共享收益，同時體現(xiàn)契約和商業(yè)精神。

　　這輪財政部力推PPP，是由城鎮(zhèn)化進程的巨大需求推動的，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(注：后文統(tǒng)稱基礎(chǔ)設(shè)施)。地方政府財政支出壓力加大，而之前地方政府的債務(wù)已經(jīng)高企，難以為繼。因此，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運營，即PPP。也就是說，PPP將為基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的資本和專業(yè)支持。

　　PPP的意義有哪些?首先，PPP可以提升公共產(chǎn)品的效率和服務(wù)水平，發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性;其次，PPP更重要的意義，在于轉(zhuǎn)變政府管理方式，從參與提供基礎(chǔ)設(shè)施的全過程，變成對該過程進行規(guī)制，更關(guān)注產(chǎn)品、服務(wù)和價格，發(fā)揮市場力量;最后，PPP可以部分緩解政府資金短缺問題(特別是通過PPP經(jīng)營性項目)用社會資本提前建設(shè)，提前受益，促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民的生活水平。

　　做PPP，政府不是把工作完全甩給企業(yè)，也不能逃避特定性質(zhì)項目的支付/補貼責任，而是要轉(zhuǎn)變管理方式和重點，嚴格監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價格等。因為提供公共產(chǎn)品的終極責任是政府的。另外，PPP項目有政府支付、用戶支付、用戶支付加政府資源補償(注：政府資源，如錢、地、旅游、礦，等等;政府資源補償：Resource Compensation，RC)三種，只有后兩種能減輕政府財政支出，特別是當期財政支出。政府不能全部依賴PPP解決財源問題，對需要政府支付或補償?shù)腜PP項目做多了，政府會形成大量長期債務(wù)，或損失資源。

　　下列情況則不屬于PPP：私營部門不承擔運營責任的服務(wù)合同，不論采用何種支付機制(因此BT不屬于PPP);私營部門不承擔財務(wù)風險的管理合同;所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的公共資產(chǎn)出售或私有化(因此BOO不屬于PPP);管理權(quán)被分配給國有企業(yè)，沒有私營合作方承擔運營和財務(wù)風險。

　　其實，PPP的概念和內(nèi)涵一致都有不同觀點。早期的PPP一般是狹義的，因為公共產(chǎn)品和服務(wù)不能完全交給私營企業(yè)去做，以免影響本該由政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)，但特許期協(xié)議一簽就是二三十年，萬一出問題政府又不能違約而用行政干預，因此，政府往往通過在項目公司中占有股份的方法保持一定的控制力。”王守清說，“后來，PPP則越來越廣義了，泛指政府與企業(yè)長期合作，提供本該由政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，作為各種具體形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各種演變形式的統(tǒng)稱，至于BT是否是PPP，則仍有爭議。

　　PPP在具體項目中的體現(xiàn)形式并不固定，需要政府和企業(yè)根據(jù)項目特點，因時、因主體、因地制宜，各方達成公平協(xié)議并保護公眾利益等即可。不過，雖然PPP并沒有固定形式，但是大致框架還是有的，就是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”、各方(含公眾)共贏、提高效率。政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情如運營交由最擅長的企業(yè)，把政府從繁瑣但并不擅長的具體事務(wù)中解脫出來，更關(guān)注與規(guī)制和監(jiān)管，而發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，比政府大包大攬會做得更專業(yè)和更有效率。以污水處理為例，在引入PPP模式之前，即采用傳統(tǒng)模式時，政府要投入資金，讓國企建設(shè)和運營，要考慮很多專業(yè)問題，效率不高。但是如果采用PPP模式，一方面引進社會資本，緩解了政府一下子拿不出那么多錢建設(shè)污水處理廠的問題，另一方面是政府可根據(jù)企業(yè)的污水處理達標情況及數(shù)量進行支付，如果不達標則有懲罰。因此，企業(yè)有動力好好干，因為可以多勞多得，有投資回報;政府得到了企業(yè)專業(yè)的高效服務(wù);百姓也有了較好的環(huán)境。也就是說，政府通過PPP模式，購買了企業(yè)污水處理的服務(wù)而不是政府自己去建設(shè)運營污水處理廠。

　　政府與企業(yè)簽訂PPP合同應該建立在公平公正公開的原則上，這是讓公私合作模式順利運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在國外，有不少成功經(jīng)驗可以借鑒。

　　雖然一般認為現(xiàn)代社會PPP最早出現(xiàn)在發(fā)展中國家(如1984年土耳其首先應用BOT于基礎(chǔ)設(shè)施項目)，但實際上全世界PPP模式運行比較規(guī)范的卻是發(fā)達國家，按APEC的看法，最好的當屬加拿大、澳大利亞等。”王守清說，“為何說其成功?因為政府(Public)、企業(yè)(Private)、百姓(People)三方都滿意，因為政府尋找的企業(yè)合作伙伴實現(xiàn)物有所值;企業(yè)得到投資回報，當然不是暴利;百姓享受了合理價格的服務(wù)。

　　簡言之，成功的PPP項目是各方共贏、可持續(xù)的。而世界上應用PPP模式比較成功的國家中，企業(yè)追求的是長久、穩(wěn)定、持續(xù)的收益，而非一時的暴利。“如果企業(yè)只想賺取暴利，不適合參與PPP，因為PPP的應用領(lǐng)域是公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府必須考慮公眾利益?？傊?，PPP是長遠的事情，在特許期內(nèi)有適當?shù)耐顿Y回報，對企業(yè)就是成功的項目。

　　什么樣的項目適合用PPP

　　是否采用PPP，很大程度上取決于項目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設(shè)施的規(guī)模等。比如，因為PPP項目復雜、談判耗時、前期費用高，就會對項目規(guī)模有一定要求，除非其PPP模式已比較成熟，各方很容易談判簽約，否則會因前期費用占項目總投資的比例過大，并不合算。

　　自然資源開發(fā)是最適合做PPP的，其次是基礎(chǔ)設(shè)施。因為通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。對政府而言，最應關(guān)注的是，應用PPP能否提高項目的建設(shè)和運營效率。其最典型的體現(xiàn)是，項目產(chǎn)品價格降低、服務(wù)水平提高。若不能達到這一效果，做PPP意義不大，除非是迫切需要該項目，而政府又沒錢。政府不能把PPP當做推卸提供公共產(chǎn)品責任的借口。

　　一般而言，技術(shù)比較復雜，對設(shè)計、建設(shè)和運營全過程集成要求高的項目，通過PPP，讓企業(yè)全過程集成交付產(chǎn)品，比較容易提高效率、降低價格。另外，不能把PPP模式當做萬靈丹，不顧項目的特性和環(huán)境。例如，與國家安全有關(guān)、易受百姓反對的項目(如核電站)，或?qū)椖康姆秶?、其產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量和要求等不能明確界定的項目(如純軟件系統(tǒng))，一般不太適合采用PPP的方式。

　　什么時候做怎樣的PPP項目?從政府的資金情況看，政府在短期和長期都沒有錢時，可優(yōu)先做用戶付費的PPP項目，即經(jīng)營性項目，如收費高速公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項目;政府短期沒錢但長期有錢時，做用戶付費加政府補貼運營的PPP項目，即準經(jīng)營性項目，如污水和垃圾處理等市政/公用事業(yè)項目;政府有錢時，做主要由政府支付的PPP項目，即公益性項目，如學校、養(yǎng)老院和監(jiān)獄等社會事業(yè)項目。

　　新建項目對應模式常是BOT(Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營-移交)或BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營-移交);升級改造項目主要對應TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交);還有各種演變形式，如服務(wù)外包、運營外包等。當然，這些都是廣義的PPP。

　　在我國實踐中，自1990年代末以來，BT(Build-Transfer，建設(shè)-移交)形式被大量應用。BT的做法就是，企業(yè)獲得政府的授權(quán)后，出資和貸款為政府建設(shè)項目，項目建成后交給政府使用，政府一般2-4年內(nèi)向企業(yè)分期支付，也就是回購。與政府投資建設(shè)項目不同的是，政府用于回購項目的資金，往往事后支付，多通過財政撥款或其他資源(如土地)補償。實踐中，因我國法規(guī)不完善、操作不規(guī)范，特別是不少地方政府不顧財政(回購)實力，最后BT造成大量地方政府債務(wù)，主要只是解決了政府缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急。而且，由于企業(yè)僅參與建造，沒有參與運營，因此也沒有考慮全壽命期的效率提高。我國 BT 項目的成本是比較高的，一般比傳統(tǒng)模式貴10%~20%。

　　2012年12月，BT模式已被中央有關(guān)部門基本叫停(見財預[2012]463號通知)。但為規(guī)避通知的限制，各地出了很多假PPP之名實為BT的所謂“創(chuàng)新模式”。其實，只要政府在特許權(quán)協(xié)議中，限制企業(yè)轉(zhuǎn)讓股份的時間(如最少十年)，和限定轉(zhuǎn)讓后必須持有的最少股份(如要大于20%)，這些模式就都被限制住了。本質(zhì)上，這樣的做法之所以存在，還是地方官員想做政績，不想提高效率，不考慮可持續(xù)性;當然，央地之間財權(quán)和事權(quán)不對等，是宏觀層面的原因。

　　依照國際慣例，投資者多是以成立項目公司(即特殊目的載體，Special Purpose Vehicle，SVP)的形式來做PPP。以項目公司的名義去貸款，則有可能實現(xiàn)有限追索，同時便于管理，如責權(quán)利明確、追求全壽命期績效、利于股東進出等。同時，如果政府在項目公司中占股份，則為狹義的PPP，這也是財政部目前力推的，它最適用于對國計民生較重要的項目，用商業(yè)而非行政的方法，加強對項目的控制，共擔風險，共享收益。

　　評估PPP市場時投資者最關(guān)注的法規(guī)政策：選擇項目促進PPP的大方針，招投標流程和準則(誰在何時依據(jù)什么評/批什么)，解決糾紛的過程和方法(法律規(guī)章/合同細節(jié)及法律救濟)，簽約后的監(jiān)管部署(部門/機制)。投資者還關(guān)注投標時間/成本、公開/公平/公正，政府如何參與和管理合作關(guān)系。

　　當然，因我國金融體系不成熟和壟斷，即使成立項目公司，也比較難實現(xiàn)有限追索，故過去不少項目并未成立項目公司，采用混合所有制的項目公司則更少。

　　路,依然漫長

　　目前，我國中央政府正在大力推進PPP模式的應用，但是未來一段時間我們依然處在PPP初級階段，并將持續(xù)一段時間，這與我國本身的國情分不開，因為還有很多關(guān)鍵問題還有待統(tǒng)一認識并從法規(guī)制度層面予以明確。

　　首先，就是PPP模式中第二個P的問題。在PPP模式中，第一個P指的是Public，即“公”，而第二個P則是Private，即“私”。而在中國，有“央企”和“國企”的存在，如果這兩者主導PPP，“那么第二個P也就變成‘Public’了。”王守清表示。既然是公對公，那么PPP模式本意中的吸引民間資金就沒有太大意義了。但是，如果排除央企和國企參與PPP，這又不符合國情?，F(xiàn)在比較被認可的觀點是，要看簽約的國企是否直接受簽約的政府所直接管控，如果不是，則該國企可以當成是Private，因為企業(yè)也是獨立法人，也是以盈利為主要目的的;如果該國企受簽約政府直接管控，則不算Private。當然還有更多細節(jié)有待明確，如占股份的比例。

　　另一個問題是，PPP簽署的合同都是長期的，一般都將持續(xù)二三十年。而其中會發(fā)生哪些變故(風險)誰也無法準確預測和完全承擔。有些事情的發(fā)生甚至會讓PPP項目失敗，讓企業(yè)、政府和百姓都蒙受損失。因此，如何動態(tài)公平地分擔風險，如何處理法律與合同糾紛，政府如何更有效地監(jiān)管企業(yè)，等等。比如英國1989年通過《自來水法》成立“自來水服務(wù)監(jiān)管辦公室”和“國家江河管理局”，美國的“加利福尼亞公用事業(yè)監(jiān)管委員會”的建立則可以追溯到1911年“憲法修正案”建立的鐵路委員會。而我國目前尚未有相應法規(guī)和機制。另外，王守清說：“合同最好簽署動態(tài)的，如設(shè)立觸發(fā)機制，這樣即便出現(xiàn)變動，也可以重新啟動談判(當然事先要說好一些原則)，也應建立調(diào)節(jié)/調(diào)價機制，這樣對于雙方都有利。

　　風險分擔一直是PPP模式中很關(guān)鍵的一部分。有幾條關(guān)鍵原則：

　　首先，應讓最有控制力的一方去承擔相應風險。比如，外幣匯率風險應該是政府承擔，通貨膨脹也應該是政府主要承擔，而市場的供需變化則應該政府和企業(yè)一起分擔，因為只有政府更清楚一個城市或區(qū)域需要多少基礎(chǔ)設(shè)施。至于不可抗力，比如地震、洪水等，則應該由雙方分擔，當然，企業(yè)會購買保險。

　　其次，誰控制風險的成本最低則由其承擔相應風險。

　　第三，則是風險回報平衡原則，如果企業(yè)承擔了較大的風險，則可以要求更高的回報。最后，則是要簽訂動態(tài)合同(前面說過)。此外，也可以設(shè)定上下限作為觸發(fā)機制，如當盈利或損失超過某一限度，則重新談判，重新進行分配或補償。“這就像夫妻結(jié)合，不能一出問題就撂挑子離家出走，要坐下來談。

　　雖PPP能幫政府解決提供公共產(chǎn)品所需資金不足的問題和帶來其它好處如轉(zhuǎn)移風險，但政府的招標、監(jiān)管和履約成本比傳統(tǒng)方式增加不少，因此，若投資者不能降低項目全壽命期成本，提高效率，則應用PPP意義不大，除非政府迫于公眾需求沒錢也必須做該項目，即在要否項目和效率高低之間平衡。

　　PPP法律和監(jiān)管框架很重要，這也是投資者關(guān)心的，以確保PPP合同長期有效。該框架包括：允許投資者參與公共產(chǎn)品、允許其向用戶收費、價格/稅收等政策明確、監(jiān)管框架和法律救濟制度等，關(guān)鍵是具備可預測性(!)和透明度(!)，在這些基礎(chǔ)上，其它細節(jié)可在PPP合同中再明確。

　　對于政府來說，PPP補貼可能要持續(xù)二十年甚至三十年，所以財政部對地方政府要實施財政監(jiān)管。而對于企業(yè)來說，做PPP投資不是賭博，風險要在企業(yè)的控制和承受范圍之內(nèi)?？傊挥斜ＷC公平、公正、公開，才有可能保證PPP項目成功和可持續(xù)發(fā)展。

　　專家簡介：

　　王守清博士，著名PPP和項目管理專家，清華大學建設(shè)管理系暨清華大學國際工程項目管理研究院教授、副院長，兼全國項目管理領(lǐng)域工程碩士教育協(xié)作組(161所大學)組長，歐亞PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)中方代表、亞洲城市發(fā)展中心PPP培訓導師、中國財政學會PPP研究專業(yè)委員會特聘專家、10多份國內(nèi)外期刊的編委等，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)/城鎮(zhèn)化等項目融資/特許經(jīng)營/公私合作(PPP，含BT/BOT/PFI等)的教學和研究工作，至今共發(fā)表300多篇論著，包括《特許經(jīng)營項目融資(BOT、PFI和PPP)》、《特許經(jīng)營項目融資(PPP)：風險分擔管理》、《歐亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作(PPP)：案例分析》。