不是錢的問題

　　《新理財》：當(dāng)前融資方面存在哪些問題？

　　王守清：實際上，對PPP來說，所有的融資方式、融資產(chǎn)品都可以用，不同之處在于PPP涉及到強勢的政府和廣泛的公眾，這就使得它要考慮很多相關(guān)的內(nèi)容。也就是說，PPP項目的融資不是簡單地從銀行貸款就可以了，涉及很多問題，與法律體系、合同體系、信用體系、能力建設(shè)等密切相關(guān)，其中有四個核心問題尤其需要關(guān)注。第一，有限追索的問題。其本質(zhì)是風(fēng)險分擔(dān)，而風(fēng)險分擔(dān)本質(zhì)上是各參與方特別是政府的信用問題。所以我在2014年就說中國要推PPP，宏觀層面的成功因素，首先要依法治國。這個問題中央已經(jīng)提出來了。第二，地方政府要有信用。第三，金融體系要改革。這兩年金融機構(gòu)雖然也熱衷于學(xué)PPP，但至今對PPP項目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，國際PPP項目通行的有限追索項目融資在國內(nèi)不是不可能，但很難實現(xiàn)。第四，能力建設(shè)?，F(xiàn)在政府和金融機構(gòu)都缺少PPP專業(yè)經(jīng)驗和人才，也缺少具備全過程全方位集成能力特別是有運營意愿和能力的投資主體。

　　《新理財》：就PPP本身融資來說，最大的難題是什么？

　　王守清：現(xiàn)在一個PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難。對社會資本而言，特別是從民營企業(yè)的角度考慮，把一個項目總投資20%-30%的資金作為資本金砸進(jìn)去，與政府簽定期限長達(dá)10-30年的合同，剩下的資金通過貸款等方式實現(xiàn)，風(fēng)險是非常大的。若是失敗，要優(yōu)先還債，資本金有可能血本無歸。所以一般來說，國際上PPP項目都是基于項目融資，即通過項目本身的收入（來自于使用者、政府或二者）、資產(chǎn)和合同權(quán)益通過合同安排等來分擔(dān)風(fēng)險。如果項目失敗，也只是本項目的項目公司破產(chǎn)，而社會資本的母公司不會受太大牽連，即金融機構(gòu)對母公司的追索是有上限的。這是國際上特別是發(fā)達(dá)國家PPP和發(fā)達(dá)國家投資者到發(fā)展中國家投資PPP的通行做法。

　　國內(nèi)金融機構(gòu)對PPP項目一直很慎重，要求社會資本的母公司完全擔(dān)保，甚至要求政府擔(dān)保。另外，因為PPP完全取決于合同來分擔(dān)風(fēng)險，金融機構(gòu)也很擔(dān)心萬一地方政府不守信用怎么辦？財政部對此采取了一些措施，比如推出示范項目、成立1800億元的PPP基金，以及兩會期間國務(wù)院今年又批復(fù)給國家開發(fā)銀行1.2萬億PPP專項基金等，除了引導(dǎo)項目投資導(dǎo)向，引導(dǎo)地方規(guī)范運作PPP，同時也是給項目和地方政府增信。

　　《新理財》：現(xiàn)在PPP各主體在能力建設(shè)方面是什么情況？

　　王守清：政府和金融機構(gòu)都缺少PPP專業(yè)經(jīng)驗人才，而且有些參與項目的動機有問題。

　　雖然中央部委和各地政府組織了很多培訓(xùn)，也請官員和專家做了很多培訓(xùn)，但過去很多是宣傳，而稍微專業(yè)一點的培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)班的聽課人員，大都是具體辦事人員而非有決策權(quán)的主管官員。很少有人真正理解PPP的內(nèi)涵和精髓（PPP涉及面很廣，需要復(fù)合型人才），錯誤以為PPP是萬能鑰匙，只要可以上項目就想方設(shè)法包裝成PPP，當(dāng)然不排除有一些是懂裝不懂的官員。而且一些準(zhǔn)經(jīng)營性或公益性項目需要政府買單，即使有財政承受力評估，有“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的要求，但因PPP項目投資大，而這一支出有限，導(dǎo)致地方政府在實際操作中想法設(shè)法規(guī)避。另外，PPP需要多個部門協(xié)作，一些地方由財政部門或發(fā)改部門主導(dǎo)，這些部門各有所長，也有所短，協(xié)調(diào)不利則難以順利推進(jìn)。

　　對金融機構(gòu)來說，傳統(tǒng)融資模式對能力要求不高，放貸只需要有資產(chǎn)抵押、信用抵押或擔(dān)保即可，而要做基于項目收入的有限追索項目融資，則要求金融機構(gòu)必須懂行業(yè)，能判斷這個項目是不是確實可行（可融資性）。金融機構(gòu)由于歷史形成的人才結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)缺陷，如不了解工程建設(shè)與運維管理，尚沒有能力準(zhǔn)確評估一個項目是否具備可融資性。

　　社會資本方尤其是央企和地方國企，缺少項目全過程、全方面的集成能力，且不太愿意跟其他企業(yè)合作；他們參與PPP，絕大多數(shù)都希望短期退出，直接間接地變相要求地方政府擔(dān)保最低或固定回報率。

　　好消息是，雖然最初真正懂PPP的人不多，但學(xué)得很快。這兩年我去講課，咨詢與律師行業(yè)去聽課的人很多，有人甚至聽了兩遍，最多的聽了五遍（我都不好意思了）。經(jīng)過2014年推廣、2015年實干，我感覺今年咨詢和律師已經(jīng)成長起來了。

　　我的看法是，推廣PPP是必須的，這是國際趨勢，但如果我們沒有具備復(fù)合型能力的人才，市場化程度也還沒有到位，推得太猛是可能出問題的。

　　具體問題分析

　　《新理財》：怎么看地方成立的各類PPP產(chǎn)業(yè)基金？

　　王守清：首先，無論什么樣的基金，最終都是要賺錢的。產(chǎn)業(yè)基金，顧名思義，有“產(chǎn)業(yè)”兩個字，應(yīng)該對特定項目的行業(yè)非常了解，如環(huán)?；饘Νh(huán)保行業(yè)很了解?，F(xiàn)在又有政府的支持，比如財政資金做劣后級，引入金融機構(gòu)和社會投資者等的資金。問題是，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基金經(jīng)理大都不太懂行業(yè)，而且產(chǎn)業(yè)基金的融資成本要高于商業(yè)銀行貸款，更重要的是，這些產(chǎn)業(yè)資金大都是短期投資，很多進(jìn)入PPP是明股實債，往往要求合同寫明回報是多少，即使是股權(quán)也要求回購，一開始就想好了怎么退出，這對PPP項目可能不利。

　　國外產(chǎn)業(yè)基金一般是長期投資，項目建設(shè)期和運營期的投資都是事先安排好的，而且有動態(tài)的概念和做法，比如主動二次融資和被動二次融資。所謂主動二次融資，是指一個項目沒有建成之前，風(fēng)險是最大的；一旦建成開始運營穩(wěn)定了，項目收入穩(wěn)定了，風(fēng)險也就小了，所以SPV一開始可以不用長期貸款，也不要貸那么多資，建成后再融資，融資成本就降低了。所謂被動二次融資，是說發(fā)現(xiàn)市場沒有當(dāng)初設(shè)想得那么好，項目現(xiàn)金流出問題了，不得已要重新融資。

　　簡而言之，主動二次融資，是為了利用項目建成后風(fēng)險降低來降低融資成本；被動二次融資屬于風(fēng)險管控事后補救。

　　在這個問題上，英國政府也吃過虧。投資者按照最初的預(yù)測成本與政府簽定合同，結(jié)果二次融資后成本大降，使得社會資本沒從項目本身掙到錢，反而通過二次融資獲利豐厚。當(dāng)然，二次融資在國外能做成主要是因為二級市場發(fā)達(dá)，而我國的二級市場還沒有發(fā)展起來，不過發(fā)展方向是對的。

　　《新理財》：PPP項目的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)能否用來融資？

　　王守清：PPP項目的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一般是不能給社會資本用來融資的，只能給經(jīng)營權(quán)，這是由于PPP項目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，但也要具體情況具體分析。打個比方，購房者向銀行貸款，如果不還貸，房子歸銀行所有，銀行可以拍賣處置。但對于路和橋這種公益性強的公共項目，政府如果把其產(chǎn)權(quán)交給社會資本，社會資本抵押或質(zhì)押給金融機構(gòu)貸款，一旦不能還本付息，路和橋就歸金融機構(gòu)所有，會帶來很多問題。因此在PPP中應(yīng)用最早和最多的BOT模式下，就只給經(jīng)營權(quán)而不是產(chǎn)權(quán)。不過另一些項目，如水廠或電廠，也有把產(chǎn)權(quán)給社會資本的，但也只是有限產(chǎn)權(quán)，其目的是讓社會資本融資，而且給了產(chǎn)權(quán)，就必須SPV監(jiān)管帳號，必須限制資金的使用等。

　　我國政府曾在這方面出過問題。一家民營企業(yè)投建污水處理廠后，運營不下去，要求政府回購。當(dāng)時人們都認(rèn)為污水處理廠是民營企業(yè)投建的，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸企業(yè)。從商業(yè)屬性出發(fā)，這個邏輯沒錯，但污水處理是公共產(chǎn)品，政府給社會資本的產(chǎn)權(quán)，一定有特定的期限、特定的范圍和特定的目的，終極產(chǎn)權(quán)仍屬于政府。從這一要求看，社會資本沒有達(dá)到政府的要求，即便血本無歸，政府也沒有很強的理由回購，當(dāng)然，這里涉及很多法律問題，目前有空白。

　　另外，雖然中央部委近年的文件已明確可質(zhì)押經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)給金融機構(gòu)，但物權(quán)法未明確可質(zhì)押；即使可以，如何辦理登記？是否可以轉(zhuǎn)讓？而且，因為銀行法不允許銀行經(jīng)營，即使允許，銀行也不會經(jīng)營。再如政府投資建設(shè)時產(chǎn)權(quán)是國家的，做TOT模式，產(chǎn)權(quán)要移交給社會資本，這與國資委的相關(guān)要求也是沖突的，即TOT涉及的資產(chǎn)讓渡文件不匹配等。

　　總之，產(chǎn)權(quán)是個非常復(fù)雜的問題，這個問題一定要在PPP立法上解決，不然推行PPP會很難。

　　《新理財》：能否介紹一下您提到的金融機構(gòu)參與PPP的三種具體融資模式？

　　王守清：這三個模式不是我首先提出來的，我是記錄整理再加上我個人的理解和解讀。

　　第一種是A+B模式。A為工程公司，出90%的資本金和貸款，允許快進(jìn)快出（類似BT）。工程公司出資高，是因為做完項目后，工程公司能通過工程款收回大部分投資；B為運營公司，出10%資本金和貸款，要考慮長遠(yuǎn)的維護(hù)運營。這是一個優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)鏈集成優(yōu)化的組合模式。這種模式在現(xiàn)實中很多，但不同類型的項目一定有不同的股東，且不同的股東占的股份是有規(guī)律的（有相對固定的比例），以此出發(fā)，90%的要求對某些類型如運營成本占比高的項目可能太高，對工程公司風(fēng)險較大。

　　第二種是股+債+貸模式。即小股大債，就是投資者和金融機構(gòu)共同出資本金，但金融機構(gòu)持有的股份不是同股同權(quán)，只通過賺取利息承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，類似于夾層資金，實現(xiàn)項目全過程風(fēng)險分擔(dān)。這種模式只適用于好項目，需要嚴(yán)格規(guī)范運作，政府須公布財政收入與債務(wù)并增信。這里的“股+債”就是明股實債，債則是真正的貸款，不太符合財金[2015]57號文件的精神。

　　第三種是工程企業(yè)與產(chǎn)業(yè)基金組成聯(lián)合體。產(chǎn)業(yè)基金控股，工程企業(yè)完成建設(shè)，解決資本金問題；產(chǎn)業(yè)基金負(fù)責(zé)融資，解決降低融資成本的問題；政府提供擔(dān)保、必要回購和補貼承諾。注意：政府為投資者提供融資擔(dān)保目前多是違規(guī)的，合規(guī)的擔(dān)保則是非融資擔(dān)保和支持，比如政府給予金融機構(gòu)直接介入權(quán)，在SPV不能還本付息時可以接管SPV和項目。對于回購，3年期左右的回購本質(zhì)就是BT，更長期特別是10年期左右的回購是可以的，關(guān)鍵是這個期間企業(yè)有在經(jīng)營項目、承擔(dān)維護(hù)運營責(zé)任，否則就是拉長版BT。

　　《新理財》：為何要提出讓有實力的融資平臺公司提供各種支持？

　　王守清：融資平臺公司即城投公司是國有企業(yè)，現(xiàn)在政府不能為PPP提供擔(dān)保，但與政府債務(wù)脫鉤的平臺公司可以提供擔(dān)保，也可以參股SPV。這是在我國特有的政治和文化下的一種緩沖措施。以前外商來華投資，我們常常建議他們找當(dāng)?shù)貙φ杏绊懥Φ膰蠛献?。這是因為僅靠合同，一旦政府違約就上法庭，后果會很嚴(yán)重。國企能在其中起到緩沖的作用，如政府不能及時支付可以讓國企代為支付。這其實也就是我講課時常提到的——做PPP也要講政治，不能讓政府沒有面子下不了臺階。

　　需破除外部阻礙

　　《新理財》：根據(jù)上面介紹，實際上很多外部因素影響了PPP的融資和推進(jìn)？

　　王守清：是這樣的。比如在當(dāng)前環(huán)境下，僅靠一個部門來推動PPP而其他部門不配合，項目會很難推進(jìn)，效率低。我一直建議，要想順利推行PPP，最好上層成立一個有形的行政機構(gòu)，如果成立不了，成立一個無形的部際協(xié)調(diào)機制，財政部、國家發(fā)改委都可以牽頭，但一定是他們和其他行業(yè)主管部委都參加。地方上則應(yīng)該由主管的市長或者副縣長牽頭，成立一個由所有相關(guān)職能部門參與的工作小組。這個小組就相當(dāng)于一個協(xié)調(diào)機制，平時各部門負(fù)責(zé)自身該做的事，不懂之處可以找咨詢機構(gòu)，咨詢機構(gòu)向小組匯報；所有問題小組成員都要拿主意，包括是否符合法律法規(guī)、操作流程等。之后將實施方案和合同草案上報市委常委決策和本級人大通過。此外，這些協(xié)調(diào)機制還有利于很多其他問題的解決，比如不同部門的觀念問題、部門政策統(tǒng)一問題、法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題、財政政策透明問題、稅收問題等。

　　在推進(jìn)PPP時，財政部的大方向是對的，其中三個手段非常重要：一是財政承受能力評估，二是物有所值評價，三是PPP綜合信息平臺。其中第三個最關(guān)鍵，有利于公開和公平，財政部提出，任何PPP項目，只要不錄入綜合信息平臺，財政原則上不安排支出，這對規(guī)范PPP是很有效力的。當(dāng)然，也要看信息公開到什么程度。我認(rèn)為合同文本和財務(wù)數(shù)據(jù)（特別是產(chǎn)品/服務(wù)的單價）也要公開透明，只要公開，即使業(yè)外人士不看，業(yè)內(nèi)人士會看，我們研究人員也會看，看了就可以評論、指出問題。因此，我覺得今年起的PPP項目會更規(guī)范地運作。

　　來源：本文原載于《新理財》（政府理財）2016年第2/3期。