有關(guān)競爭中性原則及其相關(guān)議題受到廣泛關(guān)注并引發(fā)深度討論。“競爭中性（Competitive Neutrality）原則”要求，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待。國資監(jiān)管部門此前也曾表示，“我們也提倡所有制中立（Ownership Neutrality）”。實質(zhì)上，“競爭中性原則”與“所有制中立原則”是一個硬幣的兩面。本文將就有關(guān)問題展開探討。

競爭中性原則的演進過程和基本內(nèi)涵

競爭中性原則最早由澳大利亞政府提出。20世紀(jì)90年代前半期，澳大利亞為了在國內(nèi)形成一個真正的全國性的統(tǒng)一市場以及實施更有效的競爭政策，對競爭法律和競爭政策進行了廣泛的改革。改革的目的就是改善市場效率、提高生產(chǎn)率以及鼓勵創(chuàng)新。1993年澳大利亞發(fā)布《希爾墨報告》（Hilmer Report），即國家競爭政策評估報告。在報告中提出有效的國家競爭政策改革的六大議題：企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為、競爭中不當(dāng)?shù)囊?guī)則限制、公有企業(yè)的不適當(dāng)壟斷、基礎(chǔ)設(shè)施的進入門檻、壟斷定價以及公有企業(yè)與私人企業(yè)競爭環(huán)境下的競爭中性。該報告中正式提出競爭中性原則，即政府從事的那些與私人部門相競爭的商業(yè)活動不得僅僅因其政府所有和控制而享有競爭優(yōu)勢。競爭中性原則要求構(gòu)建一個公平的競爭環(huán)境，消除公有企業(yè)在資源配置和政策優(yōu)惠上的市場扭曲，給公有企業(yè)和私人企業(yè)一樣的公平競爭環(huán)境，保證各個市場參與主體處于平等的市場競爭地位。可以看到，澳大利亞提出競爭中性原則的最初目的是通過國內(nèi)競爭政策的改革來促進國內(nèi)統(tǒng)一市場形成以及保證市場公平競爭。

OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）自2009年以來積極推進競爭中性原則的研究和推廣，并得到歐盟（EU）的積極響應(yīng)，因為歐盟自成立以來一直推動歐盟區(qū)域市場內(nèi)的平等競爭。OECD最早在2009年基于兩次競爭政策的圓桌會議的討論成果編輯出版了題目為《國有企業(yè)與競爭中性原則》的研究報告。其后OECD又陸續(xù)發(fā)表了大量的相關(guān)研究成果。

從OECD發(fā)表的研究成果來看，2013年是一個分水嶺。2013年之前的研究，著重于討論基于競爭中性原則如何在一國或區(qū)域內(nèi)部構(gòu)建公平的競爭環(huán)境。2013年之后的研究，則著重于從貿(mào)易和投資融合的角度基于競爭中性原則討論國有企業(yè)在全球經(jīng)濟中扮演的角色、產(chǎn)生的影響以及防范機制。報告指出大約22%的全球最大公司被政府有效控制。OECD提出的競爭中性規(guī)則架構(gòu)包括競爭中性定義、識別標(biāo)準(zhǔn)、評價準(zhǔn)則、投訴機制、約束和懲罰機制，構(gòu)成了一個競爭中性原則實施的完整體系。

美國政府自2011年之后在全球性經(jīng)濟組織中積極推行OECD主張的競爭中性原則。美國或者單獨或者聯(lián)合澳大利亞、歐盟等國家和區(qū)域組織，在國際貿(mào)易和投資談判中（如TPP、APEC）將競爭中性原則加入談判議程，以期成為一項新的國際貿(mào)易和投資規(guī)則。

澳大利亞對競爭中性的定義是“政府把控的商業(yè)活動不得因其公有的所有權(quán)地位而享有私營部門競爭者所不能享有的競爭優(yōu)勢”。強調(diào)不同市場主體間的平等市場地位，防止對私人企業(yè)的市場歧視，避免給予公有企業(yè)的資源錯配和政策優(yōu)惠而導(dǎo)致市場扭曲以及效率低下，從而損害全社會的福利。

OECD對競爭中性原則的定義則簡潔明了：即“維持公有企業(yè)與私人企業(yè)之間的平等競爭”（Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business）。強調(diào)“競爭中性原則是一個規(guī)則框架，在這個框架內(nèi)公有企業(yè)與私人企業(yè)面對的是同樣的規(guī)則體系；同時，與政府的任何接觸都不會給市場參與者帶來競爭優(yōu)勢”。同時也提出了實現(xiàn)“競爭中性”的保證原則包括平等對待（equal treatment），透明度管理（transparency directive）和政府補貼控制（government subsidy control）。

UNCTAD（聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議）對競爭中性原則的定義是“與私人部門競爭的重要政府商業(yè)活動不應(yīng)該僅僅由于政府所有和控制而具有競爭優(yōu)勢或者競爭劣勢”。這個定義的特點是不僅強調(diào)國有企業(yè)具有的額外競爭優(yōu)勢，也強調(diào)額外競爭劣勢。

其中，由國家所有和控制可能帶給國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢通常包括：免除相關(guān)稅費、免于各種規(guī)則要求、明顯的和隱藏的政府對企業(yè)債務(wù)的擔(dān)保、優(yōu)惠貸款、無需考慮折舊費用、無需考慮資產(chǎn)的商業(yè)回報、免于破產(chǎn)、各種補貼和優(yōu)惠（如土地優(yōu)惠）、壟斷和義務(wù)優(yōu)勢（Monopoly and advantage of incumbency）、信息優(yōu)勢等。由國家所有和控制可能帶給國有企業(yè)的競爭劣勢通常包括：更高的責(zé)任義務(wù)（greater accountability obligation）、公共服務(wù)義務(wù)、管理自主性約束、需要遵守各種政府相關(guān)政策（如工資、就業(yè)、行業(yè)事務(wù)）等。

OECD在2012年發(fā)表的《競爭中性：維持公有企業(yè)與私人企業(yè)之間的平等競爭》報告指出，為了實現(xiàn)公平、透明、開放的競爭，主張從以下八個方面認(rèn)定競爭中性狀況：（簡化）國有商業(yè)企業(yè)的運營模式、（識別）承擔(dān)各類功能的成本、（實現(xiàn)）商業(yè)回報、（透明的）履行公共服務(wù)義務(wù)、（確保）稅收中性、（確保）監(jiān)管中性、（確保）債務(wù)中性和補貼中性、（競爭性）政府采購。如何界定基于競爭中性原則的市場治理改革是否有效？澳大利亞在《國家競爭會議報告》（National Competitive Council）中提出了競爭中性效果評價標(biāo)準(zhǔn)。總體原則是基于競爭中性原則改革的收益是否大于改革的成本。九大具體評價標(biāo)準(zhǔn)包括消費者利益、市場競爭性、可持續(xù)發(fā)展、社會福利與公平、行業(yè)關(guān)系、就業(yè)的健康程度和安全性、行業(yè)進入門檻與公平性、經(jīng)濟增長與地區(qū)發(fā)展以及資源有效配置。

借助競爭中性原則加快和深化國企改革的意義

中國國有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大、發(fā)展快且積極參與國際市場競爭，因此，一旦競爭中性原則變?yōu)閲H經(jīng)貿(mào)的通用規(guī)則將對我國廣大國有企業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

借助競爭中性原則，一方面在國內(nèi)可以促進國有企業(yè)和民營企業(yè)間的平等市場競爭地位形成，完善社會主義市場經(jīng)濟體系；另一方面在國際上反對因為所有制設(shè)置不同的規(guī)則和歧視性待遇，為我國國有企業(yè)在國際市場平等參與市場競爭創(chuàng)造公平環(huán)境。

借助競爭中性原則對加快推進和有效深化國企改革，實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，競爭中性原則的基本取向與國有企業(yè)的總體改革方向相一致。競爭中性原則主張維護處于社會主義市場經(jīng)濟中的國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的公平競爭，強調(diào)不同市場主體間的平等市場地位。而國有企業(yè)改革的思路和目標(biāo)是“促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體”。而改革之后真正作為獨立市場主體的國有企業(yè)當(dāng)然也需要公平競爭的市場環(huán)境，需要不同類型的獨立市場主體都得到平等對待，需要使市場在資源配置中起決定性作用的市場環(huán)境。因此，競爭中性原則的基本取向與國有企業(yè)的總體改革方向相一致。

第二，競爭中性原則的引入將有助于深化國有企業(yè)改革。以競爭中性原則對待國有企業(yè)，就不僅需要在商業(yè)活動中逐漸從國有企業(yè)中剝離由于國有性質(zhì)所形成的額外競爭優(yōu)勢，也需要剝離由于國有性質(zhì)所造成的額外競爭劣勢。例如特定行業(yè)的準(zhǔn)入門檻、政策性行業(yè)壟斷、投融資的傾斜、債務(wù)的減免優(yōu)惠等、補貼優(yōu)惠等額外競爭優(yōu)勢；以及國有資產(chǎn)難以流轉(zhuǎn)、承擔(dān)政策性社會負(fù)擔(dān)、行政干預(yù)、治理機制待完善等額外競爭劣勢。因此，以競爭中性原則對待國有企業(yè)將有助于深化國有企業(yè)的改革。推行競爭中性原則有利于推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深入融合，激發(fā)國有企業(yè)的市場活力。

第三，競爭中性原則有助于國有企業(yè)與民營企業(yè)相互促進共同發(fā)展。競爭中性原則要求各類所有制的市場主體依法平等使用和處置生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。因此，競爭中性原則既有利于激發(fā)國有企業(yè)活力，也有利于激發(fā)民營企業(yè)活力，進而有利于國有企業(yè)和民營企業(yè)相互促進共同發(fā)展。

第四，競爭中性原則有助于國有企業(yè)平等參與國際市場競爭。當(dāng)前，美國等一些發(fā)達(dá)國家正在推動將競爭中性原則引入多邊國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，甚至推動弱化“競爭中性原則”制定某些“歧視”國有企業(yè)的規(guī)則。因此，在國內(nèi)市場落實以競爭中性原則對待國有企業(yè)，構(gòu)建國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)依法公平參與市場競爭的國內(nèi)市場環(huán)境，將有利于在國際經(jīng)貿(mào)談判中利用競爭中性原則來主張構(gòu)建公平開放的國際經(jīng)貿(mào)秩序，反對“所有制歧視”。同時，先行在國內(nèi)借助競爭中性原則促進國有企業(yè)改革，提前做好萬全準(zhǔn)備以應(yīng)對未來可能到來的挑戰(zhàn)，也有利于國有企業(yè)積極參與國際市場競爭，提升全球競爭力。

借助競爭中性原則加快推進國企改革的新思路

這些年，中央和各級政府高度重視國有企業(yè)改革，以提高國有資本運行效率和增強國有企業(yè)活力為中心，相應(yīng)出臺了許多政策和措施來推動國有企業(yè)改革，也取得很大的成效。但是，由于這些年國有企業(yè)的經(jīng)營狀況比較好，發(fā)展比較快，也讓一些相關(guān)部門和地方對國有企業(yè)改革的緊迫感不強烈。在當(dāng)前背景下，借助競爭中性原則，從平等競爭的視角出發(fā)推動國有企業(yè)改革無疑會加快推進和有效深化國有企業(yè)改革進程，有利于中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系的建設(shè)。

借助競爭中性原則可以從四個方面加快推進和有效深化國有企業(yè)改革：

第一，引入競爭中性效果評價體系，從平等競爭角度來評價國有企業(yè)混合所有制改革的效果。混合所有制改革是深化國有企業(yè)改革的突破口。判斷混合所有制改革成效的核心標(biāo)準(zhǔn)就是是否能切實轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，改善企業(yè)治理機制，增強企業(yè)內(nèi)部約束和激勵，推動資本要素市場化以及提高國有資本配置效率。通過混合所有制改革可以使得國有資本與民營資本有機混合，依據(jù)相關(guān)法規(guī)、依據(jù)市場規(guī)律以及依據(jù)出資人意愿確定股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成混合所有制企業(yè)。具有混合所有制特征的企業(yè)自然就會淡化所有制色彩，理所當(dāng)然應(yīng)該與其他類型企業(yè)一道在平等競爭的市場環(huán)境下開展自主經(jīng)營活動。因此，可以考慮基于競爭中性效果評價標(biāo)準(zhǔn)（如消費者利益、市場競爭性、可持續(xù)發(fā)展、社會福利與公平、行業(yè)關(guān)系、就業(yè)的健康程度和安全性、行業(yè)進入門檻與公平性、經(jīng)濟增長與地區(qū)發(fā)展以及資源有效配置），結(jié)合中國的現(xiàn)實情況，建立具有中國特色的競爭中性效果評價標(biāo)準(zhǔn)作為輔助標(biāo)準(zhǔn)，從平等競爭角度來評價國有企業(yè)混合所有制改革的效果。

第二，通過推動國有企業(yè)經(jīng)營活動的透明化來加快和深化國有企業(yè)改革。如何認(rèn)定是否存在額外的競爭優(yōu)勢或競爭劣勢，不僅需要清晰明了和系統(tǒng)規(guī)范的評價體系，更需要全面準(zhǔn)確及時的相關(guān)信息來進行識別和認(rèn)定，避免由于信息不對稱導(dǎo)致的判斷偏差。因此，競爭中性原則要求國有企業(yè)的經(jīng)營活動透明化，并且把國有企業(yè)經(jīng)營活動的透明化作為深化國有企業(yè)改革以及評價國有企業(yè)改革成效的一個重要指標(biāo)。具體來說，國有企業(yè)經(jīng)營活動的透明化要求制定相關(guān)法規(guī)和制度，來保證沒有上市的國有企業(yè)應(yīng)該像上市公司那樣披露相關(guān)信息。為了保證信息披露的客觀性，從外部來看，應(yīng)該由政府相關(guān)部門或者政府委托的第三方機構(gòu)來從事信息披露的認(rèn)定工作，而不應(yīng)該由企業(yè)自身或者直接的出資人自己來認(rèn)定。從內(nèi)部來看，應(yīng)該按相關(guān)法律和現(xiàn)代企業(yè)制度完善公司治理結(jié)構(gòu)和建立信息披露機制。

第三，通過引入競爭中性原則加快推進國有企業(yè)核心競爭力的形成。競爭中性原則既要求削弱來自所有制額外產(chǎn)生的競爭優(yōu)勢，如行業(yè)進入門檻導(dǎo)致的壟斷、貸款信用的傾斜、政府關(guān)系等，也要求削弱來自所有制帶來的競爭劣勢，如外部干預(yù)、要素市場剛性、過度的公共負(fù)擔(dān)等。消除額外的競爭優(yōu)勢讓國有企業(yè)在市場上開展公平競爭，這就需要國有企業(yè)形成自己的核心競爭力，同樣，消除額外的競爭劣勢也讓國有企業(yè)卸掉包袱輕裝上陣，在市場上開展公平競爭，有利于國有企業(yè)形成自己的核心競爭力。因此，借助競爭中性原則可以加快推進國有企業(yè)核心競爭力的形成。

第四，在商業(yè)類國有企業(yè)劃分中引入競爭中性狀況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中規(guī)定將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。明確商業(yè)類國有企業(yè)改革的主要目標(biāo)是按照市場化要求實行商業(yè)化運作。商業(yè)類國有企業(yè)需要作為獨立市場主體開展經(jīng)營活動。競爭中性原則的引入就要求商業(yè)類國有企業(yè)以及所在行業(yè)，在市場準(zhǔn)入、稅收金融、債務(wù)和補貼、法規(guī)和監(jiān)管等方面平等對待各類市場經(jīng)營主體。因此，有必要建立具有中國特色的競爭中性狀況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（如稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性、補貼中性、準(zhǔn)入中性等），來衡量商業(yè)類國有企業(yè)的競爭中性狀況（認(rèn)定可以劃分為三個水平，如弱、中、強）。這樣，就可以針對不同競爭中性狀況對相應(yīng)國有企業(yè)制定符合競爭中性原則的定制化解決方案。

借助競爭中性原則推進和深化國有企業(yè)改革，仍然需要貫徹“堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進”的科學(xué)方法。需要依據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和特點，在系統(tǒng)分析評估競爭中性原則應(yīng)用可能帶來的正面效果和負(fù)面效應(yīng)的基礎(chǔ)上，積極推進國有企業(yè)改革，確保國有企業(yè)的改革能“促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體”，培育出具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

文章來源：經(jīng)濟參考報

作者：胡左浩（清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授）