國(guó)家發(fā)改委近日印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》），要求各類城市大幅放寬常住人口落戶條件，一是在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，將全面取消落戶限制的城市擴(kuò)大到城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市；二是全面放寬城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市落戶限制；三是除個(gè)別超大城市外，超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目。這些可以說是近年來有關(guān)戶籍制度改革力度最大的舉措，既體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的客觀要求，又反映了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中2．88億進(jìn)城不能落戶的農(nóng)民工和數(shù)千萬遷徙不能定居的流動(dòng)人口追求美好生活的主觀愿望。

眾所周知，按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60％左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45％左右，“兩個(gè)城鎮(zhèn)化率”的差距縮小到15個(gè)百分點(diǎn)。2018年末，“兩個(gè)城鎮(zhèn)化率”分別為59．58％和43．37％，二者差距為16．21個(gè)百分點(diǎn)，也就是說，在8．31億城鎮(zhèn)常住人口中，有2．26億是沒有城鎮(zhèn)戶籍的。如果按照近三年常住人口城市化年均提高1．12個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城市化率年均提高1．09個(gè)百分點(diǎn)的速度，兩個(gè)城鎮(zhèn)化率之間的差額還會(huì)逐年拉大，預(yù)計(jì)到2020年末，城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口的差額會(huì)高于會(huì)高達(dá)2．28億左右，這些沒有城鎮(zhèn)戶籍的常住人口在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等方面，并不能完全享受與戶籍人口同等的待遇，他們無不渴望早日融入市民階層，過上正常的城鎮(zhèn)居民生活?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》中提出的上述落戶政策調(diào)整措施，無疑將有力地推進(jìn)這些城鎮(zhèn)常住人口市民化的進(jìn)程。

不僅如此，《重點(diǎn)任務(wù)》的意義還在于特別強(qiáng)調(diào)了特大超大城市在加快城鎮(zhèn)常住人口落戶中的作用，這是因?yàn)閺氖澜绯鞘谢M(jìn)程來看，人口向大城市集聚是普遍規(guī)律。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2035年全球城市化率將達(dá)到62．5％，大城市和大都市圈人口繼續(xù)快速積聚，500－1000萬以及1000萬人以上城市數(shù)量將分別增至73個(gè)和48個(gè)，50萬人以下城市人口年均增速將降至1％，僅略高于全球0．9％的自然增長(zhǎng)水平。其中，1000萬人以上、500－1000萬、100－500萬、50－100萬城市人口占比將分別增至9．7％、5．5％、14．2％，較2015年分別上升3．4、1．3、2．5百分點(diǎn)。而50－100萬、50萬人以下城市人口占比將分別增至5．9％、27．1％，僅上升0．7、0．5個(gè)百分點(diǎn)。

在城市化道路的選擇上，我國(guó)政府雖然長(zhǎng)期實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、嚴(yán)格控制大城市的戰(zhàn)略，但人口仍然在按照自己的規(guī)律長(zhǎng)期向大城市集聚。從以市轄區(qū)常住人口為標(biāo)準(zhǔn)的城市規(guī)?？矗诓豢刂菩姓^(qū)劃調(diào)整的情況下，1982－2016年中國(guó)1000萬人以上城市的個(gè)數(shù)從0增至8個(gè)，常住人口占全國(guó)人口比例從0增至8．5％；500－1000萬人城市個(gè)數(shù)從3個(gè)增至11個(gè)，人口占比從1．7％增至5．5％；300－500萬人城市個(gè)數(shù)從3個(gè)增至23個(gè)，人口占比從1．0％增至6．3％；100－300萬人城市個(gè)數(shù)從30個(gè)增至126個(gè)，人口占比從4．5％增至14．2％；50－100萬人城市個(gè)數(shù)從32個(gè)增至91個(gè)，人口占比從2．2％增至4．8％；50萬人以下城市從44個(gè)降至37個(gè)，人口占比從1．5％降至0．9％。其中，上海、北京、深圳、廣州這四個(gè)超大城市都是吸收外來人口最多的城市。

然而，自2016年以來，北京、上海、廣州、深圳、天津等城市紛紛在十三五規(guī)劃中設(shè)定了人口總量控制目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2020年，北京：2300萬；上海：2500萬以內(nèi)；廣州：1550萬；深圳：1480萬；天津：1350萬。為實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)，許多特大超大城市實(shí)行了嚴(yán)格的積分落戶政策和人口疏解政策。以北京為例，2018年全市非戶籍常住人口764．6萬，其中申請(qǐng)積分落戶人數(shù)為124657人，但實(shí)際落戶人數(shù)只有6019人，實(shí)際落戶人數(shù)僅占申請(qǐng)落戶人數(shù)的4．5％。上海、廣州、深圳2017年積分落戶的人數(shù)則分別為20545、6000、10058。上海2016年以來非滬籍常住人口已經(jīng)在減少，北京常住人口2017年減少2．2萬，2018年則減少16．5萬。自2016年以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度持續(xù)下降，這無疑和一線城市紛紛實(shí)行了人口總量控制有關(guān)。

應(yīng)該指出的是，我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化后期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的7．2％，但農(nóng)業(yè)從業(yè)人員卻占全國(guó)從業(yè)人員的44％，這表明農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率還很低，農(nóng)村還存在大量剩余勞動(dòng)力有待轉(zhuǎn)移，我國(guó)的城鎮(zhèn)化還應(yīng)處在加速階段。還應(yīng)該指出的是，所謂2018年的59．58％指的是包括2萬個(gè)鎮(zhèn)的2．2億鎮(zhèn)民在內(nèi)的城鎮(zhèn)化率，而非僅僅包括660個(gè)城市市民的城市化率，后者至少比前者要低15個(gè)百分點(diǎn)。這2億多鎮(zhèn)民生活所在的鎮(zhèn)區(qū)，其城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平一般都大大低于城市。從這個(gè)意義上說，不僅特大超大城市應(yīng)大幅度擴(kuò)大積分落戶規(guī)模以吸收更多的非戶籍城鎮(zhèn)常住人口本地落戶，而且全面取消城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市落戶限制和全面放寬城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市落戶限制，對(duì)于吸引2億多鎮(zhèn)民逐步轉(zhuǎn)變成大中小城市的市民也是必要的。

放寬大城市落戶條件和大幅度擴(kuò)大特大超大城市積分落戶規(guī)模不僅對(duì)于加快我國(guó)的城市化進(jìn)程是必要的，大城市（包括特大超大城市）因其比較完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施和相對(duì)充足的公共服務(wù)供給以及發(fā)達(dá)的第三產(chǎn)業(yè)提供的比較充分的就業(yè)崗位，吸收更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶也是可能的。應(yīng)該看到的是，農(nóng)民工進(jìn)城落戶不僅會(huì)增加城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)為城市建設(shè)、城市發(fā)展和方便城市居民生活提供相對(duì)廉價(jià)的勞動(dòng)力和勞務(wù)，從而增加一個(gè)城市的地區(qū)產(chǎn)值和稅收，增強(qiáng)城市的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。況且，農(nóng)民工市民化的財(cái)政負(fù)擔(dān)往往被擴(kuò)大，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源特別是土地資源的決定作用，降低農(nóng)民工落戶的住房門檻和居住成本，改善中小企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，大力支持民辦教育、民辦醫(yī)療、民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)民工市民化成本的分?jǐn)倷C(jī)制，再考慮到公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，真正由政府承擔(dān)的財(cái)政成本會(huì)大幅度降低，對(duì)政府來說，農(nóng)民工進(jìn)城落戶的收益會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。

進(jìn)一步說，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展固然需要高質(zhì)量人才，但同時(shí)也需要不同行業(yè)、不同技術(shù)水平、不同熟練程度、不同受教育程度的勞動(dòng)力就業(yè)，一個(gè)城市才能吸引高質(zhì)量人才就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和安居樂業(yè)。今后城市的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的提升，在很大程度上取決于各類人才和人力持續(xù)的凈流入，加快外來人口的市民化將成為城市政府的自覺行動(dòng)。

至于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從其總體要求來看，無論是產(chǎn)業(yè)興旺還是生活富裕，都離不開新型城鎮(zhèn)化。一方面，因?yàn)檗r(nóng)村就其資源稟賦來說當(dāng)然最適宜發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)，而我國(guó)目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯低于第二、三產(chǎn)業(yè)，其中一個(gè)重要原因就是農(nóng)民戶均土地規(guī)模過于狹小，戶均不足10畝地的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模距離戶均百畝的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)還相差甚遠(yuǎn)。只有使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，才能加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使戶均土地規(guī)模達(dá)到100畝左右的水平，務(wù)農(nóng)收入水平才能與務(wù)工收入大體平衡，農(nóng)村居民的消費(fèi)水平才能逐步趕上城鎮(zhèn)居民。

另一方面，我國(guó)目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地9．6344萬平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地19．327萬平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的2倍以上，其中70％是住宅用地。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，目前已閑置的宅基地多達(dá)3000萬畝，超過了城鎮(zhèn)住宅用地總量。只有通過深化土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)村大量閑置的宅基地進(jìn)入市場(chǎng)或作為抵押品獲得貸款，才能拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益渠道，農(nóng)民的收入水平才能持續(xù)提高，鄉(xiāng)村才能真正振興。

由此可見，鄉(xiāng)村振興必須與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（作者：蔡繼明 清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中心主任）